导读：2023年的中央一号文件对全面贯彻落实党的二十大精神、推动农业强国建设开好局起好步、推进乡村振兴不断取得新进展作出部署，明确了农村金融工作重点
作者｜祝红梅「北京市社会科学院」
文章｜《中国金融》2023年第5期
近日，2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》正式发布，这是21世纪以来第20个以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”工作在中国社会主义现代化建设中的“重中之重”地位。2023年的中央一号文件对全面贯彻落实党的二十大精神、推动农业强国建设开好局起好步、推进乡村振兴不断取得新进展作出了具体部署，也明确了农村金融工作的重点。
文件关键词：农业强国
中央一号文件作为贯彻落实党中央关于“三农”工作方针的指导性文件，通常会对全年“三农”工作的各个方面作出安排，同时，结合当时所处历史时期的突出问题和主要任务，不同年度的中央一号文件在内容上会有所侧重。例如，中央在1982年至1986年连续五年发布以“三农”为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。1982年的中央一号文件肯定了多种形式的责任制，正式承认包产到户的合法性。1983年的中央一号文件提出“两个转化”，即促进农业从自给半自给经济向较大规模的商品生产转化，从传统农业向现代农业转化。1984～1986年的中央一号文件分别侧重于发展农村商品生产、改革农产品统购派购制度、调整工农城乡关系。时隔18年后，2004年中央就“三农”工作再次下发一号文件。针对当时农民增收困难、城乡居民收入差距过大的突出问题，文件提出“多予、少取、放活”的方针，促进农民增收。党的十八大以来，中央一号文件聚焦进一步增强农村发展活力、全面深化农村改革、加快农业现代化建设、落实新发展理念、深入推进农业供给侧结构性改革、实施乡村振兴战略、决战决胜脱贫攻坚、如期实现全面小康、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、全面推进乡村振兴等“三农”领域重点任务进行部署。
2023年的中央一号文件保持了政策和任务的连续性。2022年中央一号文件强调的两个底线（保障国家粮食安全和不发生规模性返贫）和三个重点工作（乡村发展、乡村建设、乡村治理）在2023年都有继续强调。在此基础上，对照党的二十大精神，2023年文件的核心关键词是“农业强国”。
全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。强国必先强农，农强方能国强。党的二十大报告提出，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。习近平总书记在2022年末的中央农村工作会议上强调，全面推进乡村振兴、加快建设农业强国，是党中央着眼全面建成社会主义现代化强国作出的战略部署。建设“供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强”的农业强国是全面建设社会主义现代化国家的基础支撑。中央一号文件围绕农业强国建设，分别从抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供、加强农业基础设施建设、强化农业科技和装备支撑、推动乡村产业高质量发展、扎实推进宜居宜业和美乡村建设等方面提出具体举措。农业强国建设不仅仅意味着农业现代化，还要求同步实现农村现代化，在守住巩固脱贫攻坚成果的基础上，推进共同富裕。中央一号文件要求坚决守住不发生规模性返贫底线，把增加脱贫群众收入作为根本要求，把促进脱贫县加快发展作为主攻方向，更加注重扶志扶智，聚焦产业就业，不断缩小收入差距、发展差距；同时，文件要求从促进农民就业增收、促进农业经营增效、赋予农民更加充分的财产权益三个方面拓宽农民增收致富渠道。
关于金融工作的要求
金融是现代经济的核心，是实体经济的血脉；金融投入是农业农村发展的重要保障机制之一。以“三农”为主题的中央一号文件不仅对农村金融工作提出了要求，也对一些重要改革进行了部署。例如，2014年的中央一号文件提出，发展新型农村合作金融组织；2016年的中央一号文件提出，开展农村信用社省联社改革试点，探索开展重要农产品目标价格保险，以及收入保险、天气指数保险试点；2017年的中央一号文件提出，优化村镇银行设立模式，提高县市覆盖面；2018年的中央一号文件提出，抓紧出台金融服务乡村振兴的指导意见，普惠金融重点要放在乡村，制定金融机构服务乡村振兴考核评估办法；2020年的中央一号文件提出，稳妥扩大农村普惠金融改革试点。
梳理历年中央一号文件关于农村金融工作的要求，大体可以归纳为以下五个方面：一是强化农村金融支持政策，包括强化对“三农”信贷的货币、财税、监管政策正向激励，以及改进农村金融差异化监管体系、抓好农业保险保费补贴政策落实等；二是推动农村金融组织体系建设，包括推动农村信用社和村镇银行等中小金融机构改革发展、深化农业银行和邮储银行三农金融事业部改革、发展新型农村合作金融组织等；三是创新农村金融产品和服务，包括扩大抵质押物范围、发展农户信用贷款、发展农村数字普惠金融等；四是推进农业保险和期货发展，包括创新各类农业保险产品、开展“保险+期货”试点、推进农产品期货期权品种上市等；五是加强农村金融基础设施建设，包括全面推进农村信用体系建设、建立健全全国农业信贷担保体系等。
2023年的中央一号文件主要有三部分涉及金融工作，分别是稳定完善帮扶政策、健全乡村振兴多元投入机制、推进县域城乡融合发展。相较于2022年的中央一号文件，2023年的文件提出以下几项新的工作要求。一是明确重点保障粮食安全信贷资金需求；二是提出加强农业信用信息共享，这是深化农村信用体系建设的重要方向；三是要求推动村镇银行结构性重组，这表明村镇银行的发展方向将从量的扩张转向质的提升；四是鼓励发展渔业保险，这是继2016年的中央一号文件提出支持发展渔业保险后再次表明对渔业保险的政策引导；五是做好农民工金融服务工作；六是要求保持脱贫地区信贷投放力度不减，按照市场化原则加大对帮扶项目的金融支持。
进一步深化农村金融机构改革
农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行）是农村金融服务的重要力量，虽然其2022年末的资产在银行业金融机构总资产中的占比只有13%，但其普惠型小微企业贷款余额占全国总量的近30%。以2020年末的数据计算，其农林牧渔业贷款与农户贷款余额分别占全国总量的59%和52%。村镇银行作为新兴的农村金融机构，是目前我国数量最多的一类银行。截至2022年6月末，全国共有村镇银行1648家，中西部地区占比为66%，县域覆盖率为68%。自2007年第一家村镇银行成立至2022年6月末，全国村镇银行累计发放贷款9.6万亿元，90%投向农户和小微企业，户均贷款余额28万元。农村金融机构的健康发展对于保障农村金融服务供给至关重要。
党的十八大以来，历年中央一号文件都对农村信用社改革发展提出了要求，总体来看，可归纳为四个方面：一是强调农村信用社要稳定县域法人地位，坚守服务“三农”定位，回归本源；二是要求农村信用社提高资本实力和治理水平，健全内部控制和风险管理制度，增强支农服务能力；三是提出开展省联社改革，理顺管理体制和治理机制，2016～2018年的中央一号文件先后提出“开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”“抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”；四是强调稳妥化解风险，2021～2023年的中央一号文件连续三年提出化解农村信用社风险。关于村镇银行，2013年以来，中央一号文件有六次明确对村镇银行发展提出要求，其中有五次在2019年以前，主要内容包括完善准入条件、创新优化设立模式、扩大覆盖面，2023年的中央一号文件提出“推动村镇银行结构性重组”。
受经济增长放缓、新冠疫情等外部冲击叠加治理结构不完善、风险控制能力偏弱等内部因素的影响，近几年农村信用社和村镇银行的风险不断暴露，影响和制约其可持续发展与金融服务能力提升。根据央行金融机构评级结果，2020年农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）与村镇银行的高风险机构数量分别为285家和127家，其资产分别占本类型机构资产的8%和10%，2021年农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）与村镇银行的高风险机构数量分别为186家和103家，其资产分别占本类型机构资产的5%和7%。两类机构的改革化险备受关注。银保监会2023年工作会议提出，要积极稳妥推进城市商业银行、农村信用社风险化解，稳步推进村镇银行改革重组。农村金融机构改革将成为2023年银行业改革的“重头戏”。经过几年的研究论证，2022年4月，浙江农村商业联合银行正式挂牌成立，拉开了新一轮深化农村信用社改革的序幕。甘肃、四川、辽宁、河南、山西等多地也提出改革方案。银保监会在2022年初明确了“加强党的领导、落实各方责任、规范股权关系、健全公司治理、普及专业管理”的指导原则，2023年“一省一策”推进农村信用社改革有望提速。村镇银行改革重组也在持续推进中。银保监会办公厅发布的《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》提出了化险重组的几种模式。一是支持主发起行向村镇银行补充资本以及协助其处置不良贷款。二是适度有序推进村镇银行兼并重组。这种模式主要包括由优质村镇银行吸收合并高风险村镇银行将其改建为支行、将高风险村镇银行改建为主发起行在当地的分支机构、将其他主发起行发起设立的高风险村镇银行改建为国有大型商业银行和股份制银行的分支机构三种方式。三是引进地方企业、非银行金融机构等合格战略投资者开展收购和注资。“主发起行制度”是村镇银行区别于其他商业银行最显著的特征，从现有的村镇银行重组案例看，主发起行通过吸收合并、增持股份等方式帮助村镇银行改革化险是主要形式。据不完全统计，2022年共有4家村镇银行因被主发起行吸收合并而解散，至少有29家城市商业银行和农村商业银行增持旗下共计35家村镇银行，其中包括6家上市银行。预计未来村镇银行化险重组仍将以强化主发起行责任为主。 ■
