核心观点
现行以农村土地集体所有制为依托、封闭式的农村集体产权结构和农村集体经济组织已运行60多年，对防止农村土地兼并和两级分化、维护农村社会稳定发挥了重要作用。在现代化新征程上，需要克服思维定式和路径依赖，以逐步扩大农村开放性畅通城乡经济循环、促进城乡融合发展。
■ 叶兴庆
习近平总书记在二十届中央政治局第二次集体学习时指出，要充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用，推动城乡融合发展，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环。在2023年全国两会期间参加江苏代表团审议时，习近平总书记强调，知识、优质劳动力怎么到农村去，国家和各级政府要有一些政策和导向支持。从农村重大改革推进情况和乡村振兴实践看，贯彻落实习近平总书记重要指示精神，推动城乡融合发展、为乡村振兴注入活力，需要把准扩大农村开放性这个新一轮全面深化农村改革的“牛鼻子”。
农村改革进展缓慢领域
面临一个共性问题
党的十八届三中全会以来，围绕处理好农民与土地的关系这条主线，全面深化农村改革取得积极进展。农村承包地“三权分置”制度框架基本成形，赋予经营权抵押、担保、入股权能，承包地流转集中程度稳步提高，家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体的中坚作用明显增强。农业支持保护制度实现重塑，“黄箱”性质的农产品市场价格支持范围明显收缩，“绿箱”措施力度持续扩大，“蓝箱”措施覆盖品种逐步增加，价格、补贴、保险“三位一体”的支持保护制度基本形成。农村集体产权制度改革完成清产核资、界定成员、折股量化等阶段性任务。农村土地制度改革取得突破性进展，在法律层面，农村土地征收由按原用途补偿转为允许集体土地所有者合理分享土地增值收益，符合规划和依法取得的农村集体经营性建设用地可以直接入市、与国有土地同权同价。
需要清醒地看到，农村改革进展并不平衡，有些方面与社会预期有较大差距，特别是涉及农村集体经济组织成员权的改革进展较慢。
一是土地承包经营权依然只能在本集体经济组织内转让。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）赋予土地承包经营权抵押、担保权能，把土地承包经营权入股的适应范围从承包方之间开展农业合作生产扩大到农业产业化经营，为土地承包经营权流转给本集体经济组织以外的单位和个人提供了可能性。但根据“三权分置”思路修正《农村土地承包法》、编制《民法典》相关章节后，仅经营权可以流转给本集体经济组织以外的单位和个人，并可以抵押融资；土地承包经营权依然只能在本集体经济组织内转让，不能抵押、担保，也不能继承，更不能流转。
二是集体资产股份依然只能在本集体经济组织内转让。《决定》赋予农民持有的集体资产股份占有、收益、有偿退出和抵押、担保、继承权能，使集体资产股份向本集体经济组织以外的单位和个人流转成为可能。但目前强调的是，农村集体经营性资产股份合作制改革要体现成员集体所有和特有的社区性，农民持有的集体经营性资产股份只能在本集体经济组织内部转让，有偿退出、抵押、担保、继承权能的实现受到较大限制。
图片来源/摄图网授权
三是农民住房财产权依然只能在本集体经济组织内转让。《决定》赋予试点地区农民住房财产权抵押、担保、转让权能，因“地随房走”，对应的宅基地使用权可以一并抵押、担保、转让。但在覆盖33个县的第一轮改革试点期间，尽管全国人大常委会3次授权试点县农民住房财产权（含宅基地使用权）可以抵押融资，却未授权农民住房财产权可以转让给本集体经济组织以外的单位和个人，更未授权宅基地使用权可以直接抵押融资、转让。在覆盖104个县、3个设区市的第二轮改革试点期间，试点内容并无实质性突破。
四是工商资本下乡的制度性成本增加。《决定》鼓励工商资本到农村发展现代种养业、兴办各类事业。但随后出台的相关文件，要求各地对工商企业租赁农户承包地要严格准入门槛，进行上限控制，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度。2018年修正后的《农村土地承包法》，增加了对工商资本通过流转取得土地经营权进行资格审查、项目审核等内容，使此前政策性文件关于工商资本租赁农村土地必须缴纳风险保障金等要求有了法律依据；首次明确授权农村集体经济组织对通过流转取得土地经营权的工商资本收取管理费用。这些新规定，从防止租金拖欠、维护农民权益的角度看有其必要性，但也确实增加了工商资本下乡的制度性成本。
农村改革中之所以出现上述情况，归结到一点，就是对农村集体产权结构和农村集体经济组织能否有序扩大开放性未能形成共识。中国特有的农村集体所有制已运行60多年，作为生产资料的各类农用地、作为生活资料的宅基地以及其他各类集体经营性资产的具体实现形式始终在优化调整，承包地和宅基地“三权分置”、集体经营性资产股份合作制是其最新进展。但在优化调整农村集体所有制具体实现形式的过程中，始终未能系统性、制度性解决农村集体经济组织成员权高度封闭、进入和退出机制缺失的问题，在扩大农村集体产权结构开放性方面也有较多担心。
政策和实践层面扩大农村
开放性的边际探索
农村集体产权结构和农村集体经济组织社区封闭性的“不动”，与农村人口变化的“动”越来越不相适应。在人口净流出的村，需要知识、优质劳动力的进入，但外来人员难以获得只有本集体经济组织成员才能获得的宅基地使用权等权利。在人口净流入的村，常住人口中相当部分不是本集体经济组织成员，他们中的一些人已长期在此务工、生活，甚至已进入经营管理队伍，但难以获得与本集体经济组织成员相同的权利。为缓解“动”与“不动”的矛盾，近年来无论在政策层面还是实践层面均围绕扩大农村开放性进行了边际探索。
一是政策层面的边际探索。
主要是围绕优化农村土地产权结构和农村集体经济组织成员结构进行了一些边际探索。从优化农村土地产权结构看，重点是探索将宅基地使用权的权能扩大到收益、处分，使公益性建设用地具有收益、处分权能。在“允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房”的情形下，宅基地使用权具有了一定程度的收益、处分权能。在“鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，盘活农村闲置宅基地和地上房屋”的情形下，虽然宅基地使用权未发生转移，但具有了收益的权能。在允许将闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市的情形下，宅基地、公益性建设用地具有了一定程度的收益、处分权能。
从优化农村集体经济组织成员结构看，重点是为引进人才创造条件。通过建立健全用地、贷款、培训、咨询等乡村创业扶持政策和服务体系，鼓励“外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡下乡创新创业”；通过允许在原籍地或就业创业地落户并享有相关权益，吸引人员返乡回乡就业创业；通过“允许农村集体经济组织探索人才加入机制”“探索以投资入股、合作等多种方式吸收人才入乡”，拓展农村集体经济组织增量成员加入途径。这三个维度的探索层层递进，逐步趋近问题的本源。
二是实践层面的边际探索。
在扩大农村土地承包经营权流转受让人范围方面，重庆市梁平区进行过探索。为克服经营权流转期限短、缺乏稳定预期的问题，重庆市梁平区蟠龙镇义和村一处面积为12.8亩、涉及20户农户的承包土地，通过原承包户将土地承包经营权退给村集体、再由村集体发包给外来业主的“进退联动”方式，实现了土地承包经营权流转给外来业主，而且经村民代表大会表决该外来业主交纳3000元“入户费”后成为该村集体经济组织成员，政府部门也为该外来业主颁发了农村土地承包经营权证。
在扩大农村宅基地使用权流转受让人范围方面，河北省滦平县、浙江省象山县、云南省大理市等地以合作建房的形式进行过探索。以河北省滦平县为例，该县安纯沟门满族乡桑园村成立农宅旅游专业合作社，组织农户以宅基地使用权入股农宅旅游合作社，引入社会资本合作建房，对建成的住宅在保持农宅性质不变、满足农户居住需求的前提下，投资方享有其他未利用房屋的占有、使用、收益、出租、转让使用权的权利。在这种情形下，与投资方分得房屋对应的宅基地使用权相应发生流转。
在扩大农村集体经济组织单项成员权获取途径方面，贵州省湄潭县等地进行过探索。完整的农村集体经济组织成员权包括农村土地承包权、宅基地使用权、集体资产股权（以下简称“农村‘三权’”）等在内，目前未见有地方在完整成员权对外开放方面进行探索，但在单项成员权对外开放方面已经有地方在探索。比如贵州省湄潭县一些村探索允许外来管理人才在缴纳基础设施建设费后出资入股、加入村股份经济合作社，获得除宅基地申请权和土地承包权之外的成员权；一些村为保障外来农业产业工人的稳定居住需求，探索外来村民申请集体成员资格权，并在当地居住满规定年数后申请有偿流转宅基地。
循序渐进扩大农村开放性
的基本思路
现行以农村土地集体所有制为依托、封闭式的农村集体产权结构和农村集体经济组织已运行60多年，对防止农村土地兼并和两级分化、维护农村社会稳定发挥了重要作用。在现代化新征程上，需要克服思维定式和路径依赖，以逐步扩大农村开放性畅通城乡经济循环、促进城乡融合发展。
一是按风险可控原则确定扩大农村开放性的优先序。
在贯彻落实《决定》确定的农村改革任务过程中，之所以在扩大农村开放性方面迈不开步伐，在于担心会带来农房和宅基地投机炒作、农业生产中工商资本大规模排挤小农、农村集体经济组织承担的社会功能难以移交等新问题。在目前正在进行的对《农村集体经济组织法（草案）》的讨论中，一些人也有类似担心。针对这些担心，应按照风险可控原则，渐进式推进扩大农村开放性的改革：从地区看，应先在远离大中城市、人口流失严重、投机炒作概率小的地区推行扩大农村“三权”流转受让人范围等改革，积累经验后再在城郊地区农村实行；从权能看，应先赋予农村“三权”抵押融资权能、赋予继承权更充分的权能，再赋予农村“三权”直接向本集体经济组织以外的单位和个人流转的权能；从领域看，应先落实按常住地赋予新村民参与村民自治的权利，再扩大单项成员权开放性，最后扩大完整的农村集体经济组织成员权开放性；从对象看，应先向外来技术和管理人才、回乡返乡人员开放，再向其他入乡人员开放。
二是抓好建立农村集体经济组织成员加入机制这个关键。
与存量集体成员如何退出相比，增量集体成员如何加入更为复杂和敏感。根据目前向社会征求意见的《农村集体经济组织法（草案）》，增量成员的加入途径没有拓宽，即便“长期在本集体经济组织工作、生活，对集体作出贡献者”也只能享受本集体经济组织成员的部分权益和福利。这种制度安排难以适应农村集体经济组织引进紧缺人才、优化人员结构的需要，也不利于赋予农民更加充分的财产权益。从长远计，应拓宽增量成员的加入途径，按为农村社区所作贡献、履行相关义务、居住生活年限等条件，逐步吸收部分新成员，赋予其单项或完整集体成员权。
三是抓好扩大农村宅基地使用权转让受让人范围这个焦点。
在农村“三权”中，宅基地使用权最受社会关注。应以自住为前提，按县内农村集体经济组织成员家庭、县内城镇居民家庭、县外农村集体经济组织成员家庭、县外城镇居民家庭的顺序依次扩大受让人范围。优先把退休回原籍的教师、医生、科技人员、企业家等“新乡贤”纳入受让人范围。允许城镇户籍人口对依法继承的农房进行重建。设置宗数或面积上限，防止圈占土地、建别墅大院。
四是改进对工商资本下乡的服务和监管。
按照“资本下乡，投资要投到点上”的要求，在投资领域、土地利用、利益联结等方面加强顶层设计、分类指导。从近年来开展的各类整治情况看，尤其是要加强环保、国土空间用途管制、国家农业农村政策等宣传，提高透明度和可预期性，避免因投资人的认知局限而触碰底线、造成社会资源浪费。加强农村法治建设和诚信教育，改善乡风民俗，尊重和保护外来投资者合法权益。引导工商资本建立健全与农户的利益联结机制，既不能“吃大户”、又不能剥夺小农，促进资本与农民共建共享。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员）
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