杨建国：河南，正在发生一场农业模式大变革
文/中国产业集聚研究专家、三农学者 杨建国
河南，正在发生一场农业模式大革新！
这场革新，发生在农业两个关键领域：高标准农田和乡村建设。
7月5日，河南省委书记楼阳生在新乡调研，对于新乡市运用市场机制推进高标准农田工作给予充分肯定；
8月1日，河南省长王凯主持召开省政府常务会议。会议强调：“要积极运用市场机制，充分调动农民群众积极性创造性，探索创新投资建设运维模式，扎实推进高标准农田和乡村建设。”
围绕“市场化机制”这个关键词，地方探索、省级肯定，并且即将全省推广，河南找到并且“跑通”了农业的新解法。
河南农业，为什么需要市场化机制？市场化机制又将如何改变河南？
笔者今天从高标准农田示范区建设角度，尝试为大家梳理、回答。
01
河南高标，再次领先！
“粮食生产根本在耕地。”
党的二十大报告和今年中央一号文件都提出，要牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。
作为农业省、粮食大省，河南一直是全国高标准农田建设“第一方阵”。
这方面，河南成绩斐然，有一组数据：
河南已累计建成高标准农田8330万亩，同步发展高效节水灌溉面积3000万亩，有力支撑了全省粮食产量十九连丰；
自2017年以来，河南连续6年持续稳定在1300亿斤以上；
河南高标准农田建设先后4次受到国务院督查激励表彰；
2020年，全国农田建设工作现场会在河南省周口市召开，高标准农田“河南模式”成为全国示范；
......
今年是加快建设农业强国开局之年，中央一号文件提出“实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动”，以及“制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案”。
为了在国家新一轮千亿斤粮食产能提升行动中展现河南新担当新作为，从去年开始，河南省委省政府实施谋划高标准农田示范区建设，并且目标明确：力争到2025年建成1500万亩高标准农田示范区，粮食产能达到1400亿斤。
而这里提到的“高标准农田示范区”，正是河南打造的高标准农田“升级版”，也是河南高标准农田建设再次领先全国的关键抓手！
高标准农田示范区建设，河南如何破题？
7月5日，河南省委书记楼阳生赴平原示范区调研高标准农田示范区建设，对于新乡市运用市场机制推进高标准农田等工作给予充分肯定，并对下一步高标准农田示范区建设提出了具体要求：
“要健全完善高标准农田建设标准体系，依据地域地形、土壤结构、灌溉条件等因地制宜、精准施策，节本降费、提质增效，稳步提升耕地地力，夯实粮食安全根基。”
本次调研，为河南高标准农田示范区建设把脉定向，河南高标准农田示范区建设全面提速。
8月1日，河南省长王凯主持召开省政府常务会议。会议强调：
“要积极运用市场机制，充分调动农民群众积极性创造性，探索创新投资建设运维模式，扎实推进高标准农田和乡村建设。”
省级层面连续定调，这一次，河南破题的关键是：“市场机制”。
“市场机制”是什么？河南农业，为什么需要市场化机制？
02
三重难题！
为何高标准农田建设需要“市场机制”？
这得从全国高标准农田建设普遍面临的三重难题说起。
第一重难题：融资难题。
高标准农田建设中，还存在着资金短缺，投入不足，投入渠道较为单一，社会资本参与度明显不足等问题。
这里，笔者算一笔成本账：
目前，我国各地亩均建设成本一般需要3000元，丘陵山区一般超过5000元，虽然中央财政在较为紧张情况下仍不断加大投入，2022年总投入达到千亿元规模，但亩均投入也仅有千元左右，加上地方政府投入，往往也难以实现建设成本全覆盖。
以河南某地高标准农田示范区建设为例，除去各级财政配套资金外，亩均缺口资金约1500元。
为了解决资金缺口，地方多采用专项债等方式，而这会加大基层政府“投、融、还”压力，对地方经济可持续健康发展带来了较大压力。再加上目前不少地方财政资金紧张，高标准农田建设任务重，筹集配套资金较为困难。
第二重难题，还款难题。
目前，各地高标准农田项目，普遍的还款方式大致可以分为三种：土地出让收益、新增耕地指标调剂收益，以及规模化运营收益。
但目前，不少地方普遍存在着土地出让收入，特别是净收益持续下滑的趋势，新增耕地指标调剂也并不活跃。
规模化运营方面，不少地方高标准农田项目项目建设和运营相脱节，很多工程设计不合理、有的工程质量不达标，不能满足运营需要；另一方面，缺乏专业规模化运营企业、人才，规模化运营的收益也相对较少。
三者叠加之下，高标准农田项目还款难题，急需破题。
第三重难题，管护难题。
目前，不少高标准农田项目后期管护中，管护主体一般为村集体经济组织，但是相当一部分村集体经济薄弱，村集体经济组织能力不足，加之“免费会造成最大的浪费”，部分农户对农田基础设施不爱惜，导致部分工程设施使用年限远达不到设计标准。
三重难题之下，笔者认为，高标准农田建设需要三个转变：
由财政投入单一渠道向多元投入转变，由项目管理向综合管理服务转变，从建设主导向运营主导转变。
而这三种转变，背后其实都指向同一个关键：市场化机制。
河南农业，需要什么样的“市场化机制”？
03
规模化运营
想要回答这个问题，还得回到省级肯定的高标准农田“新乡模式”。
“新乡模式”的真正关键是什么？
笔者认为，关键是一个词：规模化运营。
在河南省农业农村厅的指导下，新乡市探索运用市场化机制，引进国企参与高标准农田示范区建设，通过规模化运营使项目获得经营收益，破解融资、还款和管护等历史瓶颈难题。
可以说，这一轮高标准农田“河南标准”的关键，就在“规模化运营”。
为什么说规模化运营，是高标准农田建设破题的关键？
笔者认为，这是因为规模化运营，解决了现代农业长期存在的三大难题。
第一个，也是最直接的难题，高标准农田项目还款来源问题。
一方面，长期来看，土地规模化经营收益，是高标准农田项目核心还款来源，通过规模化农业实现种好地、多打粮、打好粮的成效，保障土地产出稳定的经济效益，这也是高标准农田建设的最终目标和根本保障。
另一方面，包括国企参与的“新乡模式”，以及民企代表：河南赋农科技公司参与的驻马店、信阳、商丘模式在内，通过运用市场化机制，以规模化运营使项目获得经营收益，破解融资、还款和管护等历史瓶颈难题，这种模式，河南已经“跑通”了，已经初步形成了比较成熟的“投融建运管”一体化推进模式。
笔者认为，全省推广运用该模式的时机已经成熟，这也应该成为本次高标准农田“河南标准”的重要内涵。
第二个难题，是村集体收入薄弱难题。
近年来，我国农村集体经济实现形式日益丰富，所带来的集体经济收入不断增加。然而，农村集体经营收益仍然不高、集体经济组织负担仍然较重，亟待从经营层面加以突破、建立更加有效的经营方式。
而过往一些高标准农田项目，在规模化运营中，没有统筹考虑到村集体和农户利益，这也进一步影响了高标准农田后期管护。
而这一轮高标准农田“河南标准”，则强调以维护农户利益和推进土地适度规模经营为核心，建立“农户+村集体组织+新联合体公司”的利益联结机制：
农户可获得土地流转费或入股分红等固定收益，参与工程施工、规模化种植等务工收入；
村集体经济组织可收取管理服务费和土地运营分红，以及新增集体土地等收益；
新联合体公司可获得农产品节本增效、开展社会化服务等收益。
以河南赋农科技公司参与的驻马店、信阳、商丘模式为例，该模式按照不同地块实行每亩 600—1000 元作为农户的保底收益，经过全年（也可每季核算）的经营管理，销售收入扣除保底收益、村集体及公司管理服务费、公司托管成本费用、示范区建设贷款还款外，超出部分再进行二次分红，分红比例按照农户 40%，职业农场主30%，村集体 20%，运营公司 10%进行。
根据测算，该模式下，每1万亩高标准农田，每年将增加农村集体经济收入120万元以上，培育近40名职业农场主，实现了粮食增产、农民增收、集体增益、多方共赢，也从经营层面破解了农村集体经济收入难题，找到了可持续的内生动力。
第三个难题，小农户与现代农业衔接难。
从许多农业强国的经验来看，农业合作社、农产品行业协会和跨国农业企业，都是推进农业强国建设的中坚力量。河南在这方面还有不小差距。
有几项数据：
全省农民合作社入社成员仅占承包农户的30%，远低于48%的全国平均水平；
全省农民合作社，有注册商标的仅5%，相当于江苏、浙江的1/3；
全省12.5万家社会化服务组织，从业人员90.7万人，平均7.3人，综合性的服务企业仅4147家，仅占社会化服务组织总数的3.3%；
......
这一轮河南高标准农田示范区建设，正是强调通过推动新型农业经营主体为骨干、其他农耕农事服务主体为补充的适度规模经营发展，引导农业托管企业、订单企业等市场主体，开展不同形式的农耕农事规模化经营服务，加快促进村集体经济发展与农业社会化服务有机结合，从而实现小农户和现代农业有效衔接。
对于河南县域来说，推进高标准农田示范区建设中，如何运用好市场化机制？
04
县域市场化机制解决方案
河南很多县区是典型的农业县区，也是粮食的主要产区，在推进高标准农田示范区建设中，以县域为单位，寻找到全流程、全周期、体系化的县域市场化机制解决方案，就成为了加快推进、提质提效的最佳方式。
目前在河南省农业农村厅指导下，新乡、信阳、驻马店等地市，以及卫辉、兰考、西平等县域，探索了高标准农田示范区“投融建运管”一体化推进模式，目前已初见成效。
这其中，大致可以分为两种县域市场化机制解决方案。
一种是以新乡为代表的，引入国企参与高标准农田示范区“投融建运管”一体化探索。
这方面，新乡模式按照“融资与还款闭环设计、建设与运营一体谋划、使用与管护无缝对接、数量与质量同步提升”的理念和原则，在县级政府主导下，积极引导国企参与，由县级政府主导引进有实力的国企与县平台公司组建新联合体公司，筹措建设资金、组织项目建设、发展规模化运营、负责建后管护等，并有效激发村集体经济组织的内生动力，探索实践“BOT+EPC”模式，努力通过项目建成后收益覆盖前期投入，推动实现“投融建运管”一体化。
第二种，是民企代表：河南赋农科技公司参与的驻马店、信阳、商丘模式。
具体操作中，河南赋农科技有限公司联合县级平台公司及社会资本方（央企和国企），创新高标准农田投融建+运营模式，为政府提供“投融建运管”等全流程解决方案。在服务公司进行土地托管的前提下，对土地进行农业基础设施建设，配套高效灌溉、智慧农业、水肥一体化等设备设施，保障粮食稳产增产。
这种模式的好处有三种：
第一，央企背书信誉，民企灵活运营。
县区平台公司、央企以及赋农科技形成项目公司，项目公司也是运营主体，负责项目全生命周期的运行管理，央企和民企共同参与，签订相关主体责任协议，保障项目的长久可持续。
第二，有效破解规模化运营难题。
赋农科技、村股份经济合作社及职业农场主实施联合经营模式，保证了三者互为依托，取长补短，共同发展，很好地发挥了村股份经济合作社在土地集中方面的优势，特别是职业农场主的管理优势，既为赋农科技公司规模化生产服务创造了条件，又为发展村集体经济创造了有利契机，同时又保证广大农户的基本收益。
第三，解决了谁来种地的难题。
赋农科技公司连同村两委，筛选当地的种地能手、现有大户、返乡青年等一些愿意种地的人，吸纳进入服务组织里面，按照300亩左右一个管理单元实现田块到人，培育成职业农场主。通过输出标准化的农业生产流程和服务系统，职业农场主负责执行实施和监督运营，让种植管理更加精细化、标准化、信息化、职业化，进而实现降低成本、提高效率、把控风险、增加产出的目的，最终保证粮食的品质和产量。
该模式在破解“谁来种地”难题的同时，培育了一批想种地、种好地的职业化农场主，解决了就业和收入问题，实现了人才的振兴。
当然，推进高标准农田示范区建设中，目前的县域市场化机制解决方案，还有不少可以改进提高的地方，这方面，笔者有两点建议：
第一，给予土地规模经营政策支持。建议在省级层面尽快出台工商企业等社会资本参与土地规模经营资格审查项目审核及风险防范的管理办法，进一步规范工商企业参与土地规模经营行为，加大高标准农田示范区内的土地规模经营支持力度，鼓励更多新型经营主体参与高标准农田示范区后期运营。
第二，建议在县级层面把高标准农田示范区项目建设列入重点工作，建立推进专班，明确目标，并把相关工作作为对乡镇主要领导考核内容，明确奖惩制度，进一步提升乡镇主要领导的主观能动性和大局意识。
同时，建议在县域层面，建立由县区相关单位和运营公司成员组成的宣讲团，针对不同群体，在不同的场合，配合党政干部进行政策宣讲和解读，加快项目实施推进。
责编:陶纪燕 | 审校:李金雨 | 审核:李震 | 监制:万军伟
