献礼二十大 | 探寻农村集体经济开放发展的法理基础
抓住立法的重大契机，在法律层面为农村集体经济开放发展夯实基础，具有重大而深远的意义。
党的二十大报告要求，巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。同时强调，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。
根据2023年立法工作计划，全国人大常委会将于今年12月审议《农村集体经济组织法》。该法旨在维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，规范农村集体经济组织及其行为，促进农村集体经济组织高质量发展，巩固和完善农村基本经营制度和社会主义基本经济制度等。
2022年，十三届全国人大常委会第三十八次会议对《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）进行了审议，并向社会公开征求意见。
《草案》明确，农村集体经济组织有三个方面的任务：一是发展壮大农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕；二是健全乡村治理体系、实现乡村善治；三是提升党组织凝聚力、巩固党在农村执政根基。肩负起这三项任务，一个重要的基础条件在于“建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制”。封闭固化的集体经济组织形态与市场经济是不相容的，实现集体经济与市场经济的有机衔接就必须推动农村集体经济开放发展。这里所说的开放发展，主要是指打破现有农村集体经济组织封闭固化状态，通过产权制度改革、成员合理进出、集体资本重组等手段实现农村集体经济的革新再造。从目前公布的《草案》来看，对该问题的考虑还不够充分，如果能够抓住立法的重大契机，在法律层面为农村集体经济开放发展夯实基础，将具有重大而深远的意义。
推动农村集体经济开放发展的动因
大体上讲，中国目前存在三类村庄：一是城中村、城郊村和经济发达村；二是典型农区村庄；三是生态功能区村庄。分析农村集体经济问题，需要根据村庄类型分别讨论。
第一，城中村、城郊村和经济发达村的经济形态早已超出了传统集体经济的认识范畴。在经济高速发展阶段，城中村、城郊村和经济发达村利用独特的区位优势积累了一定的经济基础，当前发展的主要任务是实现集体资产的保值增值，扩大集体经济组织成员的股份收益。这些村庄当前发展中面临着几个方面的问题：一是城中村、城郊村主要依靠物业租赁、商铺经营、市场管理获取收益，在经济下行压力下，这些业态都不同程度受到影响，很多村办公司已经处于举债运行甚至濒临破产的状态。经济发达村是指土地等集体资产没有承包到户，仍然实行集体化生产分配方式和“党政社企”合一体制的村庄。这类村庄在全国还有2000多个，占比不高，但影响很大。近年来，不少村办企业集团在新旧动能转换中徘徊不前，债务风险高企，集中出现了经营困难甚至破产重整。比如，山东的西王集团已经经历过破产和解；江苏的华西集团已经两次向国有平台转让股权。
从上述情况不难看清的一个事实是，尽管《草案》规定了农村集体经济组织不得破产、不可分割，并以其出资为限对其设立或参与设立的市场主体的债务承担责任。但是很多公司或企业（集团）实际是村庄以近乎其全部资产（包括集体土地使用权）出资设立的，如果公司或企业（集团）出现了破产重整或者控股权转让，那么《草案》中“不得破产、不可分割”的规定事实上就成了一句空话。
此外，还要注意的一个问题是，很多城中村、城郊村和经济发达村虽然在名称上还叫“村”，但是实际上已经是城市形态了。这些地区完成城市化之后，集体经济应当以一种什么样的形式保留和存续，也是当前法律中尚未涉及的一个问题。目前操作中，不少地方采用了模糊化处理方式，比如北京的朝阳区、海淀区都还保留了不少的乡和村。这个问题久拖不决不是办法，有必要在本次立法中统筹考虑。
第二，典型农区绝大部分村庄的集体资产处于沉睡和低效利用状态。根据粗略估计，典型农区村庄占到全国各类村庄的70%以上，是中国乡村的主体。典型农区村庄面临以下发展趋势：（1）村庄人口外流，不少村庄甚至出现了比较严重的“空心化”“空巢化”，居住在村庄的主要是老弱贫病等留守群体，并不具备发展和管理集体经济的能力。（2）绝大部分村庄都没有集体经济积累，很多村庄实际是零资产甚至负资产，农村集体经济组织只有一个空壳。（3）在上级发展集体经济的要求下，地方政府只得为其注入一笔基本金，将这笔基本金的收益作为此类村庄的“集体经济收益”。这种方式与直接拨款性质无异，且存在不小的交易损耗。这些款项只能维持基本运转，难以促进共同富裕。
事实上，典型农区村庄并非没有集体经济发展能力，而是大量村庄的资源资产实际处于沉睡状态，没有进入经济循环当中，集体经济的制度潜力尚未得到充分释放。盘活沉睡的集体资产关键在人。目前状态下，离开村庄的人不能真正退出，具有资本接入能力的人无法真正加入。要激活典型农区村庄的集体经济，就必须顺应乡村人口布局变动的大趋势，明确农村集体经济组织成员退出和加入的具体办法，有效促进集体资本与外部资本的重组与联合。然而，目前《草案》中对于成员退出和加入的规定过于粗疏，且关于成员权衍生的财产权益转移转让的规定十分模糊，不利于真正促进集体经济发展。
第三，生态功能区村庄的集体经济大多不具备可持续发展能力。生态功能区村庄的现实表现与典型农区村庄的情况总体差不多，但资源禀赋结构要更差一些。历史上，在资源争夺紧张的时代，一些人没有办法选择到山区、圩垸地带定居，而这些地方实际上并不适合人类居住。随着国家发展进步，生态功能区村庄主要是做减法，过去几年里的生态移民搬迁、易地扶贫搬迁都已经开展了一些工作。在搬迁之后，此类村庄原有的资源或是要恢复生态功能，或是要整合打包进行利用，总之很难由原有居民分散利用了。这种情况下，原有的农村集体资产如何处置，农村集体经济组织又向何处去，也应从法律层面作出规定。
农村集体经济开放发展的实践探索
面对农村集体经济发展过程中的问题和趋势，此前的改革探索已经积累了不少经验，这为制度改进提供了重要的参考。
第一，城中村、城郊村和经济发达村整体城市化之后集体经济组织的转型探索。广东省佛山市顺德区的容桂街道在城市化过程中，有一部分村庄的土地被完全征收为国有，这些集体经济组织实际已经不掌握集体土地，只剩余部分经营性资产。剥离了集体土地所有权之后，这些农村集体经济组织的资产结构已经与公司制企业别无二致。这一条件下，原有的农村集体经济组织将相关资产确权量化，自身转置为一个标准意义上的股份公司，原有的集体经济组织成员也就自然转型为公司股东。未来，实现城市化之后的农村集体经济组织公司化转制将是一个值得关注的发展方向。
第二，村办企业集团出现破产或股权转移后集体经济组织的发展问题。根据最新消息，人们非常熟悉的华西村将其持有的华西集团80%股权以人民币1元的价格转让给江阴联华优化调整产业投资合伙企业，而后者的实际控制人是江阴市国有资产管理办公室。可以说，经过这一转让程序，华西村的绝大部分资产已经从集体资产转制为国有资产。集体所有制和国家所有制是社会主义初级阶段公有制的两种主要实现形式，这一股权变更在不改变公有制框架的基础上，实现了华西集团的股权重组。当然，重组之后华西村的集体经济组织乃至整个治理结构都将面临全盘的调整和重塑。未来，经济发达村的集体经济组织势必要面临越来越多的此类问题，应该在法律上给出集体资产向国有资产转制的特别规定。
第三，农村集体经济组织成员权的退出和转让机制。农村集体经济组织成员权衍生出了农村土地承包权、宅基地资格权、集体经济股权等农村权益，成员权与各项权益是一体两面的关系。过去几年里，中央农办、国家发展改革委都曾经部署过农村权益退出的改革试点。但在方案设计上，进城落户农民只能将相关权益退还给村集体，而大多数村集体受到财力约束根本无法承接，致使改革试点难以持续。实际上，要真正推行这项改革，就必须允许相关权益在符合条件的群体之间进行转让。《中共中央 国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》曾经提出，允许农民转让土地承包权、宅基地资格权。新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》也规定承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方。新制定的《农村集体经济组织法》应该综合考虑此前改革探索，进一步明确农村集体经济组织成员权（及其各项附属权益）的退出和转让机制。
第四，农村集体经济组织所持有土地所有权的转移问题。在一些特殊情况下，农村集体经济组织所持的土地所有权将发生转移，主要包括：（1）村庄部分土地被征收后，农村集体经济组织将不再具有被征收部分土地的所有权。（2）村庄撤并后，如果原有宅基地复垦后以指标形式调整入市，农村集体经济组织将不再具有这部分宅基地的土地所有权。（3）村庄城市化之后，如全部土地收归国有，农村集体经济组织将不再具有土地所有权。这些情况都在现实中发生过，而且随着发展深入类似情况会越来越多，有必要从法律层面上对土地所有权的转移作出规定。
立法建议
基于上述分析，为完善《农村集体经济组织法》，笔者提出以下立法建议。
第一，在《草案》第一章第六条“特别法人”中增加一个特别条款，对以村庄全部或主体资产出资设立的公司或企业（集团）出现破产重整或股权转让的情况作出规定，同时对于集体资产转置为国有资产的合法性进行确认。
第二，完善《草案》第二章第十七条“成员自愿退出”的相关规定，对农村集体经济组织成员权的退出与农村权益的退出（转让）进行统筹安排。
第三，在《草案》第二章增加一条“成员的加入”，对于外部人员加入农村集体经济组织的条件作出规定。
第四，在《草案》第三章中增加一条“转置”，对土地已经全部征收为国有，农村集体经济组织只剩余经营性资产的，经成员大会按规定程序形成决议，可以将农村集体经济组织转置为股份公司。
第五，在《草案》第八章第六十五条“代行职能”中增加一个特别条款，必要时在市（县）一级设立“农村集体资产管理委员会（办公室）”，对部分搬迁撤并村庄或者人口极限流失村庄的集体资产进行统一管理。
总之，应该认识到，现行的农村集体经济体制是社会主义初级阶段中某个特定发展阶段的产物，并非落实社会主义公有制的唯一形态，更非终极形态。未来，农村集体经济应该紧跟市场经济发展的变化，随时作出适应性调整。从这个意义上讲，《农村集体经济组织法》应该未雨绸缪并保留适当的制度接口，为农村集体经济的开放发展提供法治保障。
作者：陈明| 中国社会科学院政治学研究所副研究员
来源：《新理财》(公司理财)杂志2023年9月刊
编辑：滕娟
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