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作者简介：庹国柱，首都经济贸易大学金融学院教授，博士生导师，农村保险研究所所长。
文章来源：《保险理论与实践》2023年第9辑
最近，受2023年第5号台风“杜苏芮”和第6号台风“卡努”的影响，不少省份遭受风灾和洪涝灾害的侵袭，农作物和养殖业严重受损。有的区域，特别是产粮大县，部分农作物已经绝收，没有绝收的作物也可能收成减少。各地保险公司立即全员出动奔赴受灾地区，在抢险救灾的同时，对参保农户的作物进行查勘定损，对已经绝收的面积立即赔付，对部分损失的农作物也记录灾情，根据受损严重程度，支付部分预赔款，给参保农户吃上“定心丸”，受到农户的赞誉。
但是有的地方为了救灾和帮助受灾农户脱困，对农业保险发布了一些不合法、不合规的行政命令和文件，使经营机构不知所措，保险理赔陷入尴尬境地。如某县的主管部门直接向保险公司下达文件，要求无论农户有没有购买农业保险，无论是参加完全成本保险还是参加物化成本保险，保险公司一律按照在册种植面积就高不就低的原则给予完全成本保险理赔标准赔付。对于养殖业，也要求按照就高不就低原则进行赔付。对于部分损失的农作物，也要求按照保险金额的40%预付赔款。同时，该政府部门表示不执行这些要求的公司将会在2024年遴选市场主体时“出局”，这使各家保险公司进退两难。
该县是产粮大县，主要种植水稻和玉米。2023年全县400多万亩作物投保，其中有200多万亩作物投保了完全成本保险，有200多万亩作物投保了物化成本保险。水稻和玉米完全成本保险的保险金额分别是1100元/亩和750元/亩，物化成本保险的保险金额分别是460元/亩和350元/亩。没有投保的面积有20多万亩。且不说保险公司如果执行该部门的文件需要无根据支付几个亿的赔款，问题是保险的理赔纯粹是市场行为，也就是保险经营机构的事，政府越俎代庖，干预政策性农业保险理赔的行为，完全违背了相关保险法律法规和政策，对政策性农业保险的长远发展将会产生负面影响。
十多年来，这种政府干预政策性农业保险市场的案例并不是个例。笔者以为，有必要对政府相关工作人员进行政策性农业保险法律、法规和政策的普及教育。
一、政策性农业保险是一种合同行为
保险是一种合同行为，依法签订的合同受法律保护。《民法典》第四百六十五条规定，“依法成立的合同，受法律保护”。政策性农业保险合同都是由被保险农户（投保人）与保险经营机构按照自愿原则签订的，是受到《民法典》《合同法》《农业保险条例》等法律法规保护的。因此，政策性农业保险合同双方都要遵守合同约定，否则监管部门就会依法依规给予纠正和处罚。合同双方当事人之外的第三方，哪怕是保险监管之外的政府机构，也无权干预保险合同的签订和执行。
政策性农业保险合同的执行屡屡受到地方政府非监管部门的干预，有一个很重要的原因是，他们对政策性农业保险与政府救灾资金和慈善资金的界限分不清。政府的救灾资金，可以由当地政府根据灾害情况决定分配和使用，慈善资金如果是捐给地方政府，也可以由政府按照捐赠要求和约定灵活使用。
但是政策性农业保险所收取的保险费（包括各级政府的保费补贴）所形成的保险基金，不是政府救灾基金，也不是慈善基金。保险合同的签订和执行，是合同双方当事人之间的事。只有执行中有争议的时候，才能由保险监管部门出面协调处理，仍达不成一致的可以诉诸法律，由法院裁决。对政策性农业保险来讲，农户投保、保险经营机构依照合同约定理赔、保险基金的支配等，都要按照《保险法》《农业保险条例》来规范和执行，地方政府非监管部门和官员是无权对保险合同的执行进行行政干涉的。地方政府提出的不符合合同约定的文件都是违法违规的、无效的。这些关于农业保险定损理赔方面的法律常识应该得到普及。
我们站在县政府立场上来考虑，在这样的大灾条件下，县领导和有关部门肯定心急如焚，希望尽快筹集资金解决农业再生产和农户农业收入问题，这是他们的责任和担当，这是可以理解的。但是合同归合同，公益归公益，哪怕在保险赔付之后（或者同时），鼓励包括保险公司员工在内的人们捐款，都是合理合法合乎道义的选择。通过违规的方式筹集救灾资金肯定是不可取的。
二、还是要强调划清政府和市场的界限
按照《农业保险条例》的规定，我国政策性农业保险的基本原则是“政府引导，市场运作，自主自愿和协同推进”。在这里，政府引导是“通过加大政策扶持力度，强化业务监管，规范市场秩序，为农业保险发展营造良好的市场环境”。但是，在十多年的政策性农业保险实践中，一直有一个没有很好解决的问题，就是地方政府越界干预市场主体的活动，特别是干预承保和理赔，在很大程度上扭曲了保险经营活动。鉴于这种问题对农业保险健康发展的负面影响，《指导意见》第八条明确规定，要“明晰政府与市场边界。地方各级政府不参与农业保险的具体经营”。还更具体地规定，地方政府要“在充分尊重保险机构产品开发、精算定价、承保理赔等经营自主权的基础上，通过给予必要的保费补贴、大灾赔付、提供信息数据等支持，调动市场主体积极性。基层政府部门和相关单位可以按照有关规定，协助办理农业保险业务”。遗憾的是，这些规定往往被无视和违反，市场运作变成了政府运作，这显然是有违法规确立的基本原则的。
综上所述，政府特别是基层政府在政策性农业保险活动中应该做的事，是按照规定协助经营机构宣传和组织农户投保，同时按时足额拨付给农户购买保险的保险费补贴。如何定损和理赔，是经营机构的事，是市场的事。基层政府背离保险合同条款的约定，自订有违《农业保险条例》的规则，是对现行农业保险制度的挑战，必然造成保险市场的混乱。划清政府和市场界限的问题不解决，不会有农业保险的健康经营，也就不会有农业保险的高质量发展。
人们常常将中国的农业保险经营与国外的经营加以对照，这里笔者就拿大家比较熟悉的美国和加拿大的农业保险经营来说说。美国与中国的政策性农业保险制度类似，都是采取政府与市场合作模式，但是，美国政府部门除了如数拨付保险费和管理费补贴和监督保险公司合法合规经营之外，不干涉和插手保险经营机构的正常的如承保理赔等经营活动。即使是完全由政府建立的农业保险公司经营政策性农业保险的加拿大，政府部门除了按照联邦政府与省政府之间的协议共同分担保险费补贴之外，也不参与和干涉保险公司的经营活动。政府和市场各司其职，权利和责任分得很清。保险合同纠纷，包括理赔纠纷，合同双方协商不成就打官司，由法院裁决。这就是市场经济之规则。
为什么这些地方政府在政策性农业保险中可以如此强势，可以不理睬任何关于该问题的法律法规和部门规章的规定？以笔者理解，原因有二：第一，他们认为这个政策性农业保险，政府出了80%的保险费，就应该由政府说了算。岂不知，这个保险费是政府补贴给农户的钱，跟保险合同及其执行是两码事。保险合同的签订和履行，政府的非监管部门无权用行政手段干预。第二，每三年一次农业保险经营主体的遴选，对保险公司来说有绝对的威慑力，所有保险公司在压力下只能按照政府要求理赔，而且没有法律法规的硬约束。这就是我们农业保险制度缺陷带来的令人遗憾的后果。
三、“倒签单”是严重违反监管规定的
上述县的政府部门发文件，让保险公司给没有买保险的农户也进行赔付，并且是按照完全成本保险的保险金额赔付。为了“合法合规”，就要让保险公司赔了以后再签订一个保险单，交纳应交的保险费。这种先赔付后签单的做法，在保险中叫做“倒签单”，是违法违规的，也是保险监管部门多次明令禁止的。
之所以被明令禁止，是因为这种事后签订的保险合同有失公平，也是违背合同一方意愿的。《民法典》第四百七十九条规定，合同的“承诺是受要约人同意要约的意思表示”。政府部门要求“倒签单”显然是违背保险合同的受要约人的意思表示，即使签订了保单也是不能被法律认可的。
“倒签单”也是一种虚假投保行为。《保险法》第八十六条规定：“保险公司的偿付能力报告、财务会计报告、精算报告、合规报告及其他有关报告、报表、文件和资料必须如实记录保险业务事项，不得有虚假记载、误导性陈述和重大遗漏。”原银保监会在《农业保险承保理赔管理办法》第十条规定：“保险机构开展承保工作，应当真实、准确、完整记录投保信息，严禁虚假记录或编制投保信息。”“倒签单”显然是不真实、不准确的投保信息。
“倒签单”也会引发道德风险，为其他违法犯罪行为提供方便，不仅会破坏保险的运行规则，也为保险经营的健康运行埋下隐患。
四、保险经营机构的市场地位应该受到尊重
按照现行制度规则，保险经营机构是政策性农业保险不可或缺的重要的平等的主体。但事实上，从我们十七年的农业保险试验和经营来看，保险经营机构其实是弱势群体，市场地位未得到应有的尊重。在保险活动的三个参与主体，农户、保险机构和政府中，基层政府部门掌握着保险经营机构的“生杀大权”。据笔者在各地了解，从事农业保险似乎很风光，但他们真的是“有苦难言”。
农业保险主管部门限定农业保险的综合费用率不能超过20%，这个规定是实事求是的，在正常情况下也不少了。岂不知，保险公司的公关费用不低。在这种环境下，还要求保险公司不仅“应赔尽赔”，还要“快赔、多赔”，不管保额高低，都要按照高保额来赔，没参加保险的也要赔，作为保险合同平等当事人的保险公司不受尊重是对保险业高质量发展的严重阻碍。
不少地方都有农户反映保险公司赔得少，没按照合同足额赔偿，媒体也有不少报道。对于这些情况，保险公司并不否认。但说句公道话，他们也是“被逼无奈”。保险经营机构是企业，有其自身的经营逻辑和正当的利益诉求。保险费率打折了，保险费“跑冒滴漏”了，保险费补贴被拖欠了，还要按照上述政府机关的文件，不准按照保险合同赔付，唯有少赔一条道了。市场主体之间的竞争结果也只能是“劣币驱逐良币”了。这是我们农业保险制度和机制不健全导致的必然结果。
五、农业保险理赔问题是一个制度建设问题
农业保险理赔是农业保险的重要环节，也是农业保险实现补偿功能的关键所在，既关系到维护投保人一方的合法利益，也关系到维护保险人一方的合法利益，更关系到农业保险市场的稳定、和谐和健康发展。法律法规是合理调节保险经济关系的重要依据和依靠。而在农业保险理赔中反映出来的伤害投保农户利益的问题和不尊重保险经营机构一方合法权利的问题，看似琐碎也很平常，要真想解决问题就不能就理赔说理赔的问题，而是涉及农业保险制度建设的两大缺陷。
第一，现行农业保险体制和机制设计有弊端。我们的农业保险体制，因为中央和省级没有相应的实体性管理机构，该由政府干的事情实际上无力干，例如，保险产品开发和管理、风险和费率的区域化和差异化、农业保险的大灾风险分散制度的建立等。然而，地方政府就管了许多该由市场去做的事情，定价博弈的问题就产生了，截留和拖欠保险费补贴的问题就发生了，行政性分配农业保险市场资源的问题就发生了，最后，发文件催公司快赔、多赔，没有参保也要赔款的问题就出来了，保险公司压赔、拖赔，侵害被保险农户合法权益的问题也出来了。这的确是一环套一环，有一定因果关系的问题。试想，如果从体制上解决了问题，后面环节的问题就很难发生。如果发生，就由监管部门处置，或者通过司法诉讼来解决，而不会通过行政命令和文件来解决。
第二，法律法规对政府特别是基层政府参与农业保险活动，缺乏明确的权利和责任规范，也存在监管真空。本来农业保险活动的三个参与方，即农户、保险公司和政府，应该有明确的权利和责任划分，政府只负责财政和其他政策支持，基层政府还可以协助宣传和组织投保。保险合同双方的事没有涉及政府的权利和责任，但是，因为法规没有对政府一方在农业保险中的作为作出具体规范，政府工作人员越位干预保险合同双方的执行也没有什么约束，对侵害保险合同一方合法权益的行为没有监督和处罚。有的地方出现长期拖欠保费补贴，或者直接命令保险公司不按照保险合同约定进行理赔的现象也就不奇怪了。虽然，四个部门联合发布的《指导意见》中有明确的说法，但是，没有强制力。
可见，完善农业保险法律法规、理顺体制和机制已经是迫在眉睫的事。否则，理赔中这两方面的问题也难以得到解决，农户不满意，保险公司不满意，政府也不会满意，高质量发展农业保险、建设农业保险强国就很难实现。
编辑：于小涵
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