编者注：加强农村宅基地管理，是扎实推进社会主义新农村建设的根本要求，也是近年来人民群众反映十分强烈的民生话题。随着城乡经济的快速发展，农村人地矛盾日益突出，农村居民点布局分散，土地利用率低，违法占地现象普遍。本文通过对农村宅基地管理现状的分析，剖析现行农村宅基地管理存在的不足，探讨加强宅基地管理、规范农村宅基地管理的对策，做到节约集约用地，落实科学发展。
一、农村宅基地内涵
我国农村宅基地管理直接涉及农民切身利益，是关系农村社会稳定和经济发展全局的大事，具有生活和生产双重功能。宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利。宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地。
二、农村宅基地管理存在的问题
①建设用地规模大
村庄建设用地规模总量大、扩张快，集约、节约用地潜力大。目前，部分农村自建住宅用地面积过大、农村住宅建设缺乏统一规划、农民建房户型随意性大，有的房屋南北宽度超过12米以上，有的一户三四口人建了三至四间楼房，还有的仿造别墅式样建房，这些都需要占用大量的宅基地。
②违法用地行为多
现今，许多农村兴建道路“村村通”工程，一些跨村或穿村而过的硬质水泥路两侧都是耕地或者是基本农田，部分农民把建房地点选在水泥路边，导致公路、村道两旁部分耕地被占用。一些地方为把非法占用耕地的行为“合法化”，通过规划修编调整改变了耕地性质的做法，部分耕地在这种不知不觉的蚕食中消失了。
此外，宅基地选址存在盲目性，比如未批先占、少批多占和不批亦占用土地、审批不合理、一户多宅、一户占多出住房等，未经先建、宅基地超标、宅基不均现象严重。与此相反，还有许多农民没有宅基地，一家几代人居住在一起，致使几户只有一处住宅，容易引发各种矛盾。
同时，还存在擅自改变宅基地用途的现象，使得国家资产损失严重。由于国家对农村宅基地实行无偿供应，一部分村民就钻法律的空子，擅自改变宅基地用途。部分村民在宅基地批准后，用宅基地建成小型工厂、商业房、饭店等，改变了宅基地用途。还有一部分村庄借宅基地之名搞房地产开发，这种情况主要见于城乡结合部和集镇所在地，一是以农村宅基地的名义申报，统一建房，向社会出售；二是未经批准，村集体就占用大量土地建住宅向社会出售。
③“空心村”、“一户多宅”
在建设社会主义新农村的过程中，一些地方曲解中央的政策，新建住宅不断向村庄外围延伸，有的地方在道路沿线搞农民集中居住区，农民住到这些所谓的新农村集中居住点，有些是“小产权房”。而村内旧宅又不拆除，大多成为破房、危房，无人居住，形成了大量的“空心村”。一些农户在集中居住点建了新房不拆旧房，“一户多宅”现象比较普遍。
④私自转让宅基地
少数农民在水泥路或者好的位置村里规划为宅基地的土地，为了谋取私利，不惜将自己的宅基地、自留地甚至责任田作价卖与无宅基地的农户建房，更有些买地者假借建房户的名义办理建房手续，达到逃避监管目的，这种现象在乡镇规划区尤为常见，这种行为双方互惠互利，具有很强的隐蔽性，且涉及面较广，查处难度大。
⑤宅基地流转区域差异明显
随着我国城市化和工业化进程的不断加快，人口向经济发达地区聚集。城郊结合部宅基地流转空前活跃，但流转活跃程度及流转方式都表现出明显的区域差异。主要表现为：近郊较远郊更为活跃，离城市中心距离越近流转越活跃；工业区、农场周边的宅基地流转较为活跃；同时近郊主要是以宅基地和农宅的短期租赁形式进行流转，远郊且风光秀丽区域主要是长期租赁及宅基地和农宅买卖形式。
⑥村庄规划措施跟不上
随着“村村通”工程的实施，各地在村庄规划上普遍滞后，大多数村庄规划不符合农民的建房意愿，导致农村住宅建设无章可循、杂乱无序。少数地方虽然搞了新规划，但有的规划不够科学合理，只注重村庄的整齐划一，而忽视了与土地利用总体规划的衔接，造成农民建房的盲目性和随意性，占用耕地甚至基本农田的现象到处发生。此外，部分村庄建设由于有的规划起点高、标准高，不太符合实际，在实践中无法操作，有的虽然符合实际，但损害到大多数人的眼前利益，操作起来也困难重重，阻力不小。
⑦宅基地用地指标难落实
用地指标难落实、建设资金难筹措、规划衔接难到位，导致了建“新”难。近年来，国家实行严格的耕地保护制度，但部分城镇建设用地计划指标量本来就少，加上重点工程、重点项目较多，用于安排农村宅基地的指标满足不了各乡镇、各村的缺口，有些村甚至十多年未安排过宅基地，严重制约了农民宅基地管理，这也是造成违章抢建的一个原因。
三、推进农村宅基地管理的重要举措
①强化宅基地规划管理
坚持规划先行，打好农村宅基地管理的基础。按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。科学编制村庄建设规划，与土地利用总体规划做好衔接，村庄建设规划要以当地经济社会发展规划和土地利用总体规划为依据，以旧村庄为依托，优化村庄内部用地结构，充分利用村内各种废弃地、闲置地，合理布局公共设施用地、生产用地、道路用地和宅基地。
②规范宅基地审批程序
各级国土资源管理部门要加强农村宅基地用地计划管理，合理安排农村宅基地占用农用地的计划指标。要规范农村宅基地审批行为，坚持按规划、按计划、按标准、按程序、按权限依法审批。坚持统一安排，定点放样，不得自行选址。要严格执行农民建房按规定办理规划、建设用地审批手续和台帐制度，坚持“三到场”、“一把尺子”制度，即选址到场，放线到场，砌基到场，严格按照标准批准宅基地。
③合理科学规划村庄发展
从实际出发，因地制宜，制订和编订与本村相适应的村庄发展规划和用地规划，这也是合理用地的前提和基础。其次，要严格按照规划进行操作，避免乱圈乱建，造成土地资源的浪费。同时，需要强化监督，加大违法用地查处力度。对一些违规建房、占用耕地建房的，一经发现，立即查处，做到严格执法，依法办事，这对于规范农村建房是一项必要的措施。
④完善宅基地流转机制
解决“流转”难题，坚持农村宅基地的集体权属不变、住宅用途不变、农民主体不变的前提下，制定政策，完善机制，搭建平台，实现农村宅基地的退出、置换和流转。完善宅基地有偿退出机制，通过经济补偿、宅基地置换城镇住房、纳入城镇养老保险体系等办法，鼓励在城镇有固定工作、生活有一定保障的农户退出农村宅基地，使更多的宅基地集聚到村集体手中。
此外，可建立农村宅基地置换机制，针对一些家庭并不富裕的村民特别是生活困难村民的住房要求，选择一批年代较新、质量可靠又不影响规划大局的收回房屋进入置换领域，村集体可以允许这些村民以宅基地作价的方式获取房屋，既满足了特定对象的住房需求，又使村集体通过置换的方式掌握一定的宅基地资源。探索建立宅基地自主流动机制。根据村民建房用地需求状况，由村集体经济组织牵头，以依法自愿、一对一置换为原则，鼓励村民将原宅基地或者符合规划的自留地，流转给具备申请宅基地条件的本村村民。
⑤完善宅基地法律、法规体系
针对目前宅基地管理方面的滞后且法律效力低的问题，应该加强宅基地立法体系建设，尽快完善相关法律法规政策，以明晰宅基地产权，明确宅基地流转，收益分配以及宅基地登记发证等问题。加强执法队伍整合，加强执法人员的法律培训和思想政治教育，不断提高执法人员的依法行政水平和执法能力。加强农村建筑人员监管，抓好建设施工队伍素质培训工作，提高依法依规施工的意识，避免质量安全事故的发生，确保项目正常开展和平稳运行。
总结
在编制农村宅基地整理规划工作中，要坚持高起点、高标准，认真贯彻建设新农村的指导思想，以城乡一体化规划、农村现代化规划和城镇体系规划为依据，明确村庄建设的长远规划格局，实行定位、定性、定规模。对进行宅基地整理的村庄规划，要坚持以人为本，把改善农村居民的生活生产环境条件放在首位，要充分重视村内基础设施的配套和建筑物的合理布局。此外，规划要走群众路线，要依靠村民参与，集思广益，充分尊重村民的意见。
