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本文字数：8455字
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作者简介：刘婧，农业农村部计划财务司农业补贴处副处长（挂职），中国人民财产保险股份有限公司农业农村保险部/乡村振兴保险部养殖险处副处长，博士、高级经济师，研究方向为农业保险与灾害风险管理；王胜，农业农村部计划财务司金融保险处处长、一级调研员，研究方向为农业保险与农村金融。
文章来源：《保险理论与实践》2023年第6辑
我国是农业大国，也是自然灾害尤其是农业灾害发生频繁且灾情严重的国家之一。农业生产是“露天工厂”，密切依存于自然条件，易受自然灾害影响。因此，做好农业风险管理工作意义重大，农业风险管理工作既是我国农业生产的重要组成部分，也是保障农业稳产高产、稳定农民增收的重要途径。进入21世纪以来，随着国家经济发展和财政实力不断增强，我国政府逐步加大了对农业的支持保护力度，加大了农业防灾减灾能力建设投入，构建了农业综合风险管理体系，并通过市场化手段建立了政策性农业保险制度，农业防灾减灾水平不断提升。但各类风险管理政策措施相互衔接还不够紧密，政府主导、社会参与、多方协同的农业防灾减灾救灾体系还有待强化，农业风险管理效率还有待提升。2023年，中央“一号文件”明确提出，“强化农业防灾减灾能力建设”。政府农业防灾减灾工作、农业保险都是我国农业风险管理体系的重要组成部分，发挥了重要的功能作用。从根本上看，保险公司农业保险转移分散农业风险的经营目标与政府部门农业防灾减灾的工作目标具有高度一致性，具有很好的合作基础。
一、农业保险与政府农业防灾减灾工作联动
的重要意义及实践探索
推动农业保险与政府农业防灾减灾工作联动，充分发挥双方的组织优势、技术优势和管理优势，促进双方在灾前、灾中和灾后各风险管理环节的深度融合，把防灾、保险、救灾、理赔有机结合起来，形成工作合力，既是降低农业生产损失、确保农户收入稳定的客观要求，也是保险公司降低保险赔付风险、节约经营成本的重要举措，是一种互利共赢的农业风险管理方式，可有效增强农业产业抗风险能力，提升农业综合风险管理水平。
（一）必要性和可行性
农业保险作为市场化的风险管理手段之一，是协助涉农主体进行防灾减灾的重要力量，能有效转移分散农业风险，切实稳定农业生产。将农业保险主动融入农业防灾减灾体系中，强化与各级政府部门农业防灾减灾工作的联动，具有很好的现实意义和应用价值。从必要性和可行性的角度来看，现阶段推动农业保险与政府农业防灾减灾工作联动已具备很好的实践基础，主要包括以下四个方面。首先，政策有要求。2019年，财政部、农业农村部、中国银保监会、国家林业和草原局四部门联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，明确提出“将农业保险纳入农业灾害事故防范救助体系，充分发挥保险在事前风险防预、事中风险控制、事后理赔服务等方面的功能作用”；2021年，财政部印发《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，明确要求保险公司“强化风险管控，预防为主、防赔结合，协助做好防灾防损工作”。其次，农户有需求。我国农业生产以小规模农户分散经营为主，组织化程度低，农民防灾减灾意识薄弱，防灾准备和紧急应对能力不足，抵御自然灾害和市场风险的能力较弱。因此面向农户的农业防灾减灾需求强烈，且涉及面广、难度大、成本高。再次，行业有动力。对于农业保险承保机构来说，减少灾害损失就是增加经济效益。因此保险公司不仅需要做好灾后的损失补偿，还需要努力做到“防赔结合”，将保险功能延伸至灾前的风险识别、风险评估和防灾防损，打造“保险+服务”的农业风险减量管理平台，提供“保防救赔”一体化服务。最后，工作有基础。长期以来，保险行业积累了丰富的防灾防损经验。保险公司通常都设有专门的防灾防损机构，可以帮助和指导被保险人采取积极的预防措施，降低灾害风险；且基层服务网点众多，可配合政府部门和社会力量，针对涉农主体开展防灾防损服务及防灾宣传等，提高农户防灾减灾意识，提升农业防灾减灾能力。
（二）已开展的实践探索
自2007年中央财政启动农业保险保费补贴政策以来，中央财政按照“中央发展大宗、地方发展特色”的发展思路，遵循“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，不断健全农业保险制度体系，补贴品种基本覆盖了关系国计民生和粮食安全的主要大宗农产品，我国农业保险承保面积不断扩大、险种不断增加、保障水平不断提高，我国已发展成为全球第一大农业保险市场。2022年，我国农业保险保费规模达1192亿元，为1.67亿户次农户提供风险保障5.46万亿元，农业保险支农、惠农、富农、强农作用进一步发挥。截至2022年末，我国农业保险已实现三大主粮完全成本保险和种植收入保险政策在13个粮食主产省份826个产粮大县全覆盖，三大主粮作物保险风险保障水平显著提升，有力保障了国家粮食安全。
农业保险旨在分散和化解农业生产风险。在传统的观念中，保险的作用就是“赔不赔”“赔多少”。但从风险管理角度来看，农业保险并不只具有“赔”的经济补偿功能。“赔”是农业保险的基本功能，而“防灾防损”也是其应有之义。保险公司在提供风险补偿的同时，还需按照“以防为主，防赔结合”的思路，积极做好灾前防灾防损和灾中应急救灾工作，以降低赔付风险，起到事半功倍的效果。近年来，我国农业保险服务正逐步从事后理赔向事前防损、从单一赔付向全流程农业风险管理、从风险的等量管理向减量管理转变升级，以降低灾害发生的可能性和损失程度。以中国人民财产保险股份有限公司（以下简称人保财险）为例，近年来，通过转变保险经营逻辑，积极践行“承保+减损+赋能+理赔”保险新逻辑，将农业保险与农业防灾减灾措施衔接起来，将风险关口前移，变被动应对为主动参与，不断加大防灾防损投入，积极提供包括发送灾害性天气预警短信、病虫害无人机飞防、人工防雹增雨、发放农具农资和防疫物资、遥感灾情监测、水情监测、水利疏浚和打井抗旱、防灾防损培训等多项农业防灾减灾服务，从总量上降低农业生产中各类风险水平，努力筑起农业风险防御的保险防线。
（三）地方典型案例经验
近年来，各地在农业保险与农业防灾减灾联动工作中积极探索，形成了一些好的模式做法，积累了较丰富的工作经验。各地农业防灾减灾工作典型模式各有特点，但总体遵循“政府主导推进、保险公司协同配合”的思路，多方协同、共同推进农业防灾减灾工作，最大限度地降低灾害损失。其中，以下三个典型案例具有较好的参考借鉴价值，值得加大复制推广。
1. 浙江省高效应对台风“梅花”救灾理赔案例
面对2022年第12号台风“梅花”严峻的险情灾情，浙江全省各级农业保险协调机构及承保机构等快速行动，提前部署应对，依托“浙农险服务直通车”，快速启动赔付流程，全力以赴打好台风灾害防范和救灾理赔“主动仗”。主要做法可总结概括为“三做实三实现”。第一，做实多方联动，实现高效响应。2022年9月13日，省农业保险协调办迅速下发《关于应对12号台风“梅花”做好政策性农业保险有关工作的通知》。各级农业保险协调办充分发挥统筹协调职能，与各成员单位和农业保险承保机构加强联系配合，切实指导协调承保机构迅速开展定损理赔工作。省内各承保机构快速响应，迅速应对。制定“农业保险防台指南”，通过官微平台精准推送给近万名关注的农户；通过短信平台累计发送台风预警信息近4万条；向高风险地区农户发放农业防灾防损建议书1000多份。各承保机构共成立100多个农业保险应急服务工作组，主要负责人带队，赴舟山、台州等重点地区指导抗台救灾工作。协调组织1500多人次、出动700多辆车次深入田间地头、渔港码头，“清单化”走访、“拉网式”排摸2500多户重点防御农户，开展灾前预警减损。协助农户抢收抢摘成熟的蔬菜、瓜果，开展大棚加固和收卷揭膜，秧田沟渠排涝疏水，努力将台风可能带来的影响降至最低。第二，做实下沉一线，实现快速理赔。全省各农业保险承保机构迅速组建成立108个抗灾救灾工作小组，与当地农业农村部门协作协同，线上线下联动开展抢险救灾、查勘定损、快速理赔工作。依托“浙农险服务直通车”“一键理赔”模块，简化大灾理赔程序，辅以无人机航拍、卫星遥感等新技术手段，实现自助查勘和赔付，小额损失当天即可赔付。第三，做实信息共享，实现效能提升。充分发挥“浙农险服务直通车”快捷、全面、高效的作用和信息数据应用价值，即时掌握农业保险理赔进展情况，为省农业农村厅相关部门和救灾指导服务组研判决策提供支撑。各级农业保险协调办为当地农业农村部门救灾和生产恢复工作统一调度、统筹协调、指导服务、救灾理赔提供第一手基础数据，并及时指导督促承保机构加快查勘定损理赔，提升理赔工作质效。
2. 广东省“保险+农服”防灾减灾服务模式案例
广东省高度重视农业防灾减灾工作，按照“保防救赔”一体化服务理念，积极引导保险公司在“防”字上下功夫，印发《广东农业保险防灾减损工作指引》，调动全省9000多名协保员建立协保员共同救灾机制，明确要求保险承保机构原则上按照不低于当年农业保险保费收入的1.5%列支和投入防灾防损费用，推动形成农业保险常态化防灾减灾服务机制。在农业农村部门和保险监管部门的引导支持下，2022年12月，人保财险广东省分公司成立保险业首个农业保险防灾减损服务中心和水稻生产应急服务中心，通过与广东农机农事服务联盟合作，打造“保险+农服”防灾减灾服务模式创新，全面介入农业生产过程防灾减灾工作。服务中心成立后，承保机构可将农业保险防灾减灾服务嵌入农业生产过程管理，利用联盟的2200台农机设备和专业农服人员，提供每年超过400万亩的农业机械种植服务，真正打通深度服务农业生产的“最后一公里”，形成农业生产全过程全体系化保障，实现保险服务、农事服务、防灾减灾、水稻种植托管全覆盖，解决农民在农业生产过程中经常会遇到的种植、抢收、烘干、病虫害防治等一系列紧急风险，保障农业生产，护航广东粮食安全。服务中心成立当日，人保财险广东省分公司立即奔赴江门市拉开了应急抢收烘干行动的序幕，先后投入5台收割机收割水稻400亩，为当地大户减损32万元。截至2022年12月末，服务中心共收割2.5万亩水稻，烘干5000多吨稻谷，提升26%的烘干率，协助农户烘干减损390万元。防灾减灾模式的创新，弥补了水稻收割完保险责任终止后，农户因稻谷湿水率高未及时晒干的损失，解决农户的痛点，直接让当地农户受益。此外，人保财险广东省分公司还打造了“粤农保”AI数字农业综合服务平台，组建了农业保险科技防灾团队，配置100余架无人机巡查，建立了防灾大数据平台，编制了防灾防损的指导意见和防灾手册，形成了一套常态化防灾保障流程；并在开平市利用遥感、无人机航拍、物联网等技术，建立了水稻从土壤、气象、病害、长势的全数字化水田防灾示范区，提供水稻从种植、生长、收获全过程的量化数据，有针对性地协助政府部门和农户开展防灾减灾服务。
3. 江西省农业巨灾保险产品创新案例
为加强农业生产救灾及灾后恢复生产资金保障，进一步发挥保险机制在防灾减灾中的重要作用，提高突发重大自然灾害应对能力，2021年，江西省农业农村厅积极作为、主动谋划，会同省财政厅、省金融办、银保监会江西监管局安排省级专项奖补资金，创新启动农业巨灾保险试点，保费由省、市、县财政承担，建立应对救援应急响应和洪涝灾害、低温冻害、干旱灾害、降水过多等自然灾害风险的农业巨灾保险制度，逐步构建和完善针对粮食生产的财政政策性保险组合包。在保险期间内，由地方政府统一投保，试点地市农业农村部门代表政府作为投保对象，当自然灾害达到了保险合同约定的救灾应急响应级别，或相关气象指数达到条款规定的保险责任触发标准时，承保机构依照保险合同约定，将赔偿金及时支付给试点地市农业农村部门，专款安排用于农业救灾及灾后恢复生产，探索出了一条为农业生产救灾及灾后恢复生产提供充足资金保障的新渠道。农业巨灾保险赔款主要用于各县区农业救灾及灾后恢复生产采购农业生产资料及设备、修复农田基础设施、灾后死亡动物无害化处理、运输补助以及购买社会服务等方面。以南昌市为例，南昌市作为全省农业巨灾保险先行区，2021年实现全市12个县区农业巨灾保险全覆盖。在保险期间内，市农业农村局积极与市气象部门沟通对接，了解灾害情况，紧盯应急响应发布、气象灾害等数据，查看是否达到农业巨灾保险理赔指数触发情况。自2022年7月以来，南昌市遭遇连续40天以上无降水的干旱天气。为保障农业生产和灾后及时恢复生产，市农业农村局收到市气象部门出具的干旱灾害等级触发证明后，第一时间与承保机构对接，立即申报巨灾保险理赔。承保机构依据证明材料，迅速启动理赔程序，3~5个工作日内理赔到位。收到理赔金后，市农业农村局联合市财政局第一时间下发通知，将理赔金拨付至相关县（市、区）财政部门，督促相关县（市、区）尽快发挥理赔金的抗旱救灾功能，全力以赴把高温干旱带来的影响降到最低，千方百计确保抗旱夺丰收、秋粮不减产、农民不减收。根据南昌全市各县区上报的灾情情况，2022年农业巨灾保险赔款800多万元，其中旱灾赔款600多万元，在应对旱灾、恢复生产方面发挥了积极作用。
二、农业保险与政府农业防灾减灾工作
联动机制探讨
为健全和完善“保防救赔”相结合的一体化农业防灾减灾工作体系，构建保险公司农业保险与政府部门农业防灾减灾工作的常态化、制度化、长效化合作联动机制，建议双方按照“资源共享、优势互补、风险共担、互利共赢”的基本原则，从以下六个方面来重点探索推进，协同做好农业防灾减灾工作。
（一）信息共享
农业防灾减灾工作的顺利开展，需要来自农业、林业、气象、水利、应急、保险等多方面的基础风险数据支撑。在政府层面，要进一步强化农业灾害预警和防灾救灾的数据服务共享机制，实现基础风险数据在各个部门间和保险行业间的共享；在此基础上建立各有关部门（包括保险公司）农业灾害会商和预警联动机制，充分利用各自风险预警信息发布系统等资源，及时发布灾害性天气预警信息，共同做好灾害风险监测与预报预警服务。在保险公司层面，则可充分发挥机构网点和客户优势，通过短信、微信、电话等多种渠道，及时将农业农村、气象、水利等部门的灾害预警信息推送至广大农户，并相应提供农业灾害的防灾防损建议，提高农户灾害响应速度及应对能力；还可通过无人机和遥感等技术，定期对承保标的进行分阶段长势监测与评估，为政府和农户提供作物长势分析和灾害预警信息。
（二）基础共抓
政府有关部门应立足职责，指导推动不断强化农田水利基础设施建设，做好物资储备和技术准备，制定农业防灾减灾应急预案、技术指导意见并开展培训演练，指导相关主体做好科学防灾减灾工作，积极开展农业灾害风险评估、农业防灾减灾新技术研究与应用等基础建设工作。其中，很多基础建设工作都可由政府部门和保险行业联合开展，以降低工作成本、提高工作质效。在这些防灾减灾基础建设中，可明确将保险公司考虑在内，更好地发挥农业保险承保机构的作用。这样既可以利用保险市场化机制做好风险保障服务，也能利用保险公司的专业能力和服务网络，协助防灾减灾工作落地。如保险公司可在配合政府部门加强农业灾害风险识别和评估的基础上，重点做好高风险区域的实地走访和安全检查，精准指导客户排查风险隐患；编制区域农业灾害风险区划，科学厘定保险费率，丰富完善农业气象指数保险、巨灾指数保险等产品供给，不断提升保险保障能力和服务水平。同时，农业保险客户服务和防灾防损工作的开展，也需要各级政府部门在农村客户信息、农业生产技术指导、灾害风险预警等各方面给予支持。
（三）队伍共建
政府部门要引导保险公司共同建立健全农业防灾救灾队伍，尤其是支持和鼓励基层农业农村部门与保险公司密切合作，可考虑主要从以下三方面入手：用好农业专家的专业技能优势，由保险公司建立农业保险防灾防损外部专家协作网，邀请农业农村部门专业人员对农业保险防灾防损工作给予技术指导，定期举办防灾防损专题培训等；组织调动专家团队协助制定大灾理赔政策和定损标准，提升保险公司应对大面积灾害的理赔处理能力；发挥基层农技人员的数量优势，探索建立基层农技员兼任保险公司协保员的工作机制，由基层农技员协助承担部分承保理赔和防灾防损落地工作，保险公司按规定支付相应的工作报酬，提高农业保险服务精准性和专业性；发挥保险公司在农村服务机构网点和人才队伍优势，在大范围灾害发生后，保险公司充分利用已建立的延伸至乡镇的农网机构，发动系统干部员工和营销员、协保员队伍，积极配合政府部门迅速开展灾害救援工作，主动融入地方政府抗灾救灾应急体系；在关键农时和灾害多发季节，还可联合组派专家组或工作组进村入户，深入田间地头，指导科学抗灾救灾和灾后恢复生产。
（四）资源共投
灾前防灾备灾、灾中应急救灾、灾后恢复生产三个关键环节，都需要比较大的资源投入和物资储备。需要在各地各级农业防灾减灾应急预案中明确建立跨部门、跨区域的专家团队、专用设备和车辆调度机制，由地方政府部门和保险公司按照一定的工作规则，加强救灾物资、专用设备、调配车辆等方面的合作，实现资源共投、共用、共享，提升抗灾的软硬件能力。各方根据灾害发生级别及预判的可能造成的损失程度，严格按照应急预案有关规定，启动相应级别应急预案，并及时调配资源，组织人力、物力、财力落实救灾减损工作，以较低的成本创造更大的价值和效益。
（五）服务共推
地方政府部门联合保险公司在灾前、灾中、灾后共同开展服务指导工作，主要包括技术指导服务、应急调度与救助、保险理赔、灾情调度等。保险公司可通过“保险+服务”模式，主动参与到地方政府防灾减灾服务中，统筹落实抗灾救灾举措。首先，落实技术指导服务。在灾害发生后，政府部门应及时制定并发布分品种分区域应对措施，开展有针对性的农业防灾减灾工作，并组织专家和技术人员深入一线指导，做好灾情应对和灾后复产工作，稳定农业生产。保险公司可组织基层服务人员服从配合当地政府的防灾指挥调度，积极参与人工增雨、引水灌溉、增施叶面肥、病虫害防治药物喷洒等各项防灾救灾工作，协助开展作物抢收、加固大棚圈舍等临灾施救工作，还可视情况为被保险人购置防虫防鼠药、抽水泵等防灾防损装备设施，最大限度地降低灾害损失。其次，做好农业保险理赔服务。保险公司需畅通农业保险报案渠道，及时做好报案受理工作，组织人员迅速查勘定损，开通绿色赔付通道，简化理赔手续，确保应赔尽赔、快速理赔，帮助受灾农户尽快恢复生产生活。最后，强化灾情调度。在主汛期等关键时点，应加强应急值守，建立24小时值班制度，第一时间调度掌握灾情，评估灾害影响，适时启动应急响应，及时报告灾情及抗灾进展。
（六）宣传共赢
地方政府部门联合保险公司结合全国防灾减灾宣传日、台风季等节点，积极开展各类防灾减灾宣传教育活动。宣传教育活动可包括但不限于以下形式：组织开展农业防灾防损技术培训班或专业讲座，总结推广地方防灾减灾经验，加大技术指导和示范宣传力度；发挥保险公司宣传优势进行农业防灾减灾宣传，利用电视、网络、媒体、微信公众号、广播、大喇叭、标语等多种形式，不定期举办科普宣教活动，印制农业防灾减灾宣传小册子，提高广大农户的防灾减灾意识和保险意识；探索创建防灾减灾示范区，选取有代表性的种养大户或专业合作社，创立病虫害防控等示范区，强化示范带动效应；协同高效做好灾害期间舆情管理工作，大灾发生后农业农村等政府部门可联合保险公司召开农业保险理赔新闻发布会，加强正面宣传引导，营造良好的舆论氛围。
三、对策建议
为推进农业保险与政府农业防灾减灾联动工作，形成合力有效提升农业综合防灾减灾能力，本文提出以下建议。
（一）加强组织保障
将农业防灾减灾作为落实粮食安全党政同责、抓好粮食生产的重要任务，与保障粮食和重要农产品稳定安全供给工作同部署、同落实。切实加强组织领导，强化技术指导，细化灾前防御、应急救灾、灾后恢复等环节责任，形成多方联动、层层抓落实的工作格局，将各项防灾减灾工作抓早抓细抓实，切实做到以“防”为主，以“救”为辅，最大限度地减轻灾害损失。
（二）加强资源投入
强化农业防灾减灾救灾支持政策，加大农业防灾减灾资金和物资投入力度，加强农业防灾减灾队伍体系建设，提升农业生产应急救灾能力。同时，鉴于农业保险防灾防损的社会效益，建议将保险公司农业保险防灾防损费用专账核算，并在综合费用率口径中将其用于防灾防损的费用作剔除处理，确保保险公司相对稳定的防灾防损费用投入。
（三）加强协同联动
政府及相关部门、保险公司等联合成立农业防灾减灾工作小组，健全完善气象、水文、农业、林草、应急管理、金融保险等多部门、常态化的防灾减灾联动机制，同时组织动员社会力量和农民群众，积极投入农业防灾减灾工作，实现协同作战，努力形成防灾减灾工作的强大合力，确保有效降低灾害损失。
（四）加强考核激励
将农业保险防灾防损相关工作纳入乡村振兴绩效考核评价项目或重点工作督导项，并将农业保险绩效和农业生产救灾资金相关工作绩效关联起来考虑，建立保险公司农业防灾减灾相关工作实施方案，并规范考核标准，形成长效工作机制。将保险公司农业保险防灾防损效果作为辖内承保机构遴选的重要评选依据，鼓励保险公司各级分支机构建立农业保险专业化防灾防损队伍，将农业保险防灾防损工作纳入基层协保员日常工作范畴，加强基层农业保险防灾防损工作力量。
编辑：于小涵
中国保险学会
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