01 案件回放
黎土×是三亚市凤凰镇羊栏村委会一组村民，黎杨×、黎玉×的父亲，黎×璜的伯父，刘××的外祖父，其在村内有一处自留地。黎土×夫妇过世后该自留地由其三女儿刘××之母耕种。刘××母亲过世后，刘××与黎杨×、黎玉×、黎×璜对该自留地的使用权发生争议。对此，凤凰镇政府作出《处理决定》，确认上述自留地的使用权归属刘××。黎杨×、黎玉×、黎×璜不服该决定，遂向××市人民政府申请复议。
复议期间，凤凰镇政府未按××市人民政府通知，在规定期限内提交书面答复和处理依据。之后，××市人民政府作出《行政复议决定书》，认为凤凰镇政府对此类属农村土地承包经营纠纷的黎杨×、黎玉×、黎×璜与刘××的土地权属争议无权作出处理决定，于是撤销了凤凰镇政府的处理决定。
刘××遂以羊栏村委会从未与村民签订过土地承包合同，争议土地不是承包地为由，提起诉讼，请求撤销××市人民政府作出的《行政复议决定书》，维持凤凰镇政府作出的《处理决定》。
××市人民政府辩称：首先，本案争议土地系自留地应属于用于农业的农村土地，依法应当实行承包经营制度，乡、镇人民政府无权直接对农村土地承包经营纠纷作出处理决定。其次，农村土地承包经营权不能继承；同时，凤凰镇政府在行政复议过程中，未在法定期限内作出书面答复并提交处理依据，应视为其处理决定无依据，本政府依法有权予以撤销。综上，本政府所作的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。
黎杨×、黎玉×共同述称：本案争议土地系本方父亲黎土×生前分得的自留地，父亲去世后该土地的使用权应归本方所有，××市人民政府作出的《行政复议决定书》正确，应予维持。
黎×璜述称：本案争议土地系其伯父黎土×生前使用的自留地，伯父去世后，该土地的使用权应归属伯父的女儿黎杨×、黎玉×，本人对该地不主张权利。
一审法院判决：维持被告××市人民政府作出的《行政复议决定书》。原告刘××不服一审法院判决，提出上诉称：本人与第三人黎杨×、黎玉×的自留地使用权纠纷应属土地使用权争议，而非土地承包经营权纠纷，凤凰镇政府对争议土地的使用权问题有权作出处理决定。此外，被上诉人××市人民政府在复议期间未通知本人进行答辩和听证，程序违法。因此，请求撤销一审法院判决，维持凤凰镇政府作出的《处理决定》。
被上诉人××市人民政府辩称：本案纠纷实质为争议土地使用权人黎土×近亲属之间对其遗留的自留地产生的农村土地承包经营权纠纷，依法属于民事纠纷，因此凤凰镇政府对该纠纷无权作出处理决定。一审判决合法，应予维持。
第三人黎杨×、黎玉×述称：同意原判。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
京尹律师说法：农村自留地使用权争议的处理！
02 京尹律师论法
司法实践中，对自留地使用权纠纷是属于农村土地承包经营权纠纷还是土地权属争议纠纷，争议较大，主要分歧在于应当由行政机关处理，还是应当由人民法院处理。对此，在尊重我国历史条件及法律规定的情况下，应当认定为自留地使用权纠纷属于农村土地承包经营权纠纷，行政机关无权处理，理由在于：（1）根据《土地管理法》第8条规定，自留地属于农民集体所有，应当实行土地承包经营制度。同时，依据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条的规定，农村土地承包经营权纠纷属于民事纠纷，不能作为土地行政争议案件由行政机关处理。（2）实务中，大部分自留地使用权争议并不是使用权的归属争议，而是因交换、买卖、履约等引起，实质上是侵权之争或违约之争，而不是使用权归属之争。（3）政府不宜也不应处理自留地使用权的归属。政府的主要职责是依法行政，目前我国法律并无明文规定行政机关有权处理自留地权属纠纷。同时，《土地管理法》并没有关于自留地使用权的规定，自留地使用权不属于土地使用权的范围，行政机关亦无权处理。
京尹律师说法：农村自留地使用权争议的处理！
03 京尹律师提醒
农村自留地使用权纠纷属于土地承包经营权纠纷，应当按照《农村土地承包法》第51条的规定，在当事人协商、调解不成后，由农村土地承包仲裁机构裁决或人民法院作出裁判，政府对此类案件无权作出行政处理决定。鉴于我国农村土地管理的现状，有无签订书面土地承包合同不是认定自留地权属纠纷可否作为农村土地承包经营纠纷案件处理的唯一依据。
（内容来源：书籍《房屋拆迁、土地纠纷案例精选与参考适用》）
