魏后凯：加强高标准农田用途监管，构建以居家养老为主的农村养老服务体系
乡村振兴
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高质量一体化推进高标准农田建、管、用
《21世纪》：今年“农业新质生产力”首次被写入中央一号文件，你如何看待农业新质生产力的内涵和特征？如何因地制宜发展农业新质生产力？
魏后凯：新质生产力是采用前沿性技术、颠覆性技术发展形成的先进生产力，农业新质生产力是农业领域的新质生产力。发展农业新质生产力，狭义来看，是利用前沿性、颠覆性技术推动农业发展，或推动农业相关新产业、新业态、新模式发展；广义来看，还可以利用新质生产力改造传统农业，推动传统农业全产业链转型升级，通过发挥新质生产力的引领带动作用，把农业建成现代化大产业，这方面的潜力很大。
除了先进性外，新质生产力还具有不平衡性的特征。新质生产力最先在具备条件的产业、领域、部门出现，率先在条件较好的地区，尤其是大城市涌现出来，然后向其他部门、地区逐步扩散。我们担心在市场力量的自发作用下，新质生产力或加大城乡区域差距。由此，政府部门要通过优化新质生产力布局，促进城乡区域协调发展。
农业新质生产力亦是如此，各地的发展条件、发展阶段不同，发展新质生产力的领域也不一样，需要结合本地区区情，从实际出发选择适合当地发展的产业、领域和模式，因地制宜发展农业新质生产力。
《21世纪》：如何提高农民种粮积极性，更好保障我国粮食安全？
魏后凯：在新形势下，统筹保障粮食安全和促进农民增收，确保种粮农民收入持续稳定增长，是当前“三农”工作的重点难点所在。
近年来，在国家强农惠农富农政策支持下，我国粮食产量和农民收入呈现出“双增长”态势，但“双增长”背后，农民增收与粮食种植之间存在结构性偏差。近年来，农民增收越来越依赖工资性收入和转移净收入，尤其是农民外出打工的工资性收入和政府转移性收入。2018—2023年，工资性收入和转移净收入对农民增收的贡献率达68.0%，其中2021年高达70.0%。在一些欠发达地区，这一比重更高。从全国总体看，当前农业经营尤其是粮食种植对农民增收的贡献已经很小，农民增收更多依靠兼业化。
近年来种粮农民增收难已成为不争的事实。除了经营规模较小和生产方式落后，种粮收益较低且不稳定是造成种粮农民增收难的重要原因之一。在新形势下，有效破解种粮农民增收难题，需要多措并举加快建立种粮农民持续稳定增收长效机制，力争做到政策保本、经营增效。
一是要进一步健全粮食生产支持政策体系。在生产者补偿上，要继续加大对农业基础设施、高标准农田建设、良种培育和推广、农机装备、农产品和农资流通网络等支持力度，进一步完善价格、补贴、保险“三位一体”的种粮农民收益保障政策体系。在主产区补偿上，要继续加大对粮食主产区和产粮大县的支持力度，进一步完善对主产区的纵向补偿政策，并尽快建立中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿机制，实现粮食调入省份对调出省份的利益补偿。在生态补偿上，应将粮食生产纳入国家生态补偿范围，积极开展建立粮食生态补偿机制试点探索，根据不同品种粮食生产提供的生态服务价值按亩给予相应补偿。通过多元化支持或补偿政策，使农民种粮真正实现政策保本。
二是要把粮食产业建成现代化大产业。粮食产业是一个涉及粮食生产、储存、运输、加工、销售和服务等诸多行业和环节的大产业，要树立大农业观，因地制宜发展多种形式的适度规模经营，加快推进粮食生产方式转变，推动粮食产业深度融合、全链条升级和布局优化，切实把粮食产业建成现代化大产业，让农民更多分享粮食全产业链增值收益，真正实现经营增效。
《21世纪》：高标准农田是落实“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要内容，也是保障国家粮食安全的关键举措。我国高标准农田建设成效如何？逐步把剩余永久基本农田全部建成高标准农田还面临哪些难点？
魏后凯：高标准农田是推进农业规模化经营，促进现代化大农业发展，保障国家粮食安全，促进农业增效、农民增收的重要路径和举措。近年来我国高标准农田建设推进速度很快，2022年底全国已累计建成10亿亩高标准农田，约占全国耕地面积的52%。
2023年我国高标准农田建设从建设为主转向建设和改造并重，在继续新建高标准农田的同时，对早期投入较少、达不到高标准要求的农田进行改造提升。2023年高标准农田建设的目标是8000万亩，其中新建4500万亩、改造提升3500万亩。
截至2024年底，我国已建成高标准农田超10亿亩，高标准农田建设进入数量和质量并重的新阶段。我们要力争到2035年，逐步把永久基本农田全部建设成为高标准农田。要实现这一目标并非易事，在推进过程中，需要根据实际情况适当调整永久基本农田范围，将良田纳入，将过去未能科学划定的一小部分农田剔除，比如坡度较大的山区小地块。
高标准农田建设还面临一些难点。一是已建成的高标准农田的位置和地形条件比较好，建设成本相对较低，接下来高标准农田建设将面临投入成本变高、建设难度变大的问题。比如我们调研发现，南方部分丘陵地区建设高标准农田的亩均成本在5000元以上，部分地块甚至上万元，这些地区还面临财政资金吃紧的问题，建设高标准农田的难度较大。
二是近年来我们更重视高标准农田建设，但高标准农田建好以后，如何形成长效管护机制也相当重要，这是当前我们亟需解决的问题。
三是高标准农田建成后还面临如何利用的问题。2022年中央一号文件明确提出，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。如何切实利用好高标准农田，确保良田粮用十分重要。
整体而言，我们要高质量一体化推进高标准农田的建设、管护和利用。我国已高度重视高标准农田的建设，2024年中央财政对高标准农田建设的亩均补助标准由1300元提高到2400元。同时，高标准农田如何形成长效管护机制也逐步得到关注。但到目前为止，对于如何利用好高标准农田尚未得到应有的重视。
《21世纪》：改造提升后的高标准农田原则上全部用于粮食生产，实际运行情况怎么样？防止高标准农田“非粮化”还要打通哪些堵点难点？
魏后凯：2024年我们开展了中国乡村振兴综合调查，对14个省份中100多个建设高标准农田的样本村庄进行分析，结果显示，这些村庄的高标准农田种植经济作物面积的比例超18%，其中沿海地区的三个省份平均种植比例超31%。这个数据与中央提出的高标准农田原则上全部用于粮食生产的要求还有较大差距。
这些差距背后的原因有很多，一是种粮比较效益低，影响农民种粮积极性；二是有关部门对高标准农田用途的监管力度不够；三是对高标准农田必须用来种植粮食，或多大比例用来种粮，在法律规章制度方面还缺乏明确规定。我认为对此应予以高度重视，在提高农民种粮收益的同时，加强高标准农田用途监管，防止“非粮化”，为保障国家粮食安全提供坚实基础。
构建以居家养老为主的农村养老服务体系
《21世纪》：今年政府工作报告提出，持续改善农村基础设施、公共服务和人居环境，建设宜居宜业和美乡村，目前城乡基础设施、公共服务的差距主要体现在哪些方面？对此应如何着力？
魏后凯：经过新农村建设以及乡村振兴战略的持续推进，我国农村基础设施和公共服务实现从无到有的跨越。在此基础上，下一阶段工作重点将聚焦于质量提升，着力实现从有到优的转变。
在这一进程中，面临的一大难题是短缺与闲置现象并存。随着城镇化的持续推进，未来农村人口和村庄数量将呈减少趋势。比如农村学龄儿童到县城上学，带来乡村学校等公共设施闲置问题。要破解这一难题，首要举措在于顺应城乡人口变化态势，依据乡村常住人口，对公共资源配置以及乡村基础设施与公共服务布局予以优化。
然而，其中存在一个显著的不确定因素，即常住人口的动态变化。针对这一情况，去年印发的《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》提出要分类有序推进乡村全面振兴。对集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄等提出不同的乡村振兴路径。对于短期内难以判断的村庄，该文件明确要留足观察和论证时间，重点保障基本民生需要。城镇化推进与村庄布局优化是长期过程，需有耐心。
近年来，城乡基础设施与公共服务差距持续缩小，但其中一些地方差距依然显著。比如在交通方面，虽已实现村村通公路，但户户通尚未全面达成，且部分早年建成的农村公路因宽度不足，难以适应乡村小汽车普及率快速提升的需要，急需改造。在能源供给上，乡村通电已全面实现，但燃气使用率偏低。在卫生设施领域，乡村卫生厕所普及率约75%，不过污水处理与地下管网建设进程相对滞后。这些问题均亟待解决。
在各类差距中，我认为社会保障是最大难点。城镇职工参保城镇职工基本医疗与养老保险，农村居民多参与城乡居民基本医疗与养老保险。实际上，参保城乡居民基本医保和养老险的人群中，95%为农村居民。两类保险间的差距反映出城乡差距，且这一差距悬殊，例如城镇职工与城乡居保人均养老金相差近20倍。缩小差距、实现城乡基本公共服务均等化是长期过程，需持续研究、探索与推进。我国也在加大相关投入，如去年将城乡居民基础养老金月最低标准上调20元，今年政府工作报告又提出在此基础上再提高20元。
《21世纪》：今年政府工作报告明确要推动农村养老服务发展，当前农村养老还面临哪些难题？对此你有什么建议？
魏后凯：近年来，农村养老服务愈发受重视。根据我们的调查，农村居民养老最基本的诉求是居家养老。2024年我们进行了中国乡村振兴综合调查，对14个省份472个村庄的60岁以上老人进行问卷调查发现，近90%的受访者期望居家养老，希望机构养老的比例不足6%。
然而，过去有关部门及各级地方对农村养老服务的支持，多将资源投向机构养老与社区养老，对居家养老的重视不足，出现资源错配，导致前面我们谈到的闲置与短缺并存的情况。正如《国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告》所指出，养老服务设施布局不合理，中心城区“一床难求”与郊区、农村地区养老床位大量闲置现象并存。
要解决资源错配问题，需更加重视农村居民养老需求，把加力支持农村居家养老服务置于更重要的地位，实行医养结合，推动互助式居家养老，构建以居家养老为主的农村养老服务体系，更好满足农村居民养老需求。
【魏后凯：长安街读书会成员、中国社会科学院农村发展研究所所长】
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