党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，对加快农业农村现代化作出专章部署，明确了“十五五”时期农业农村发展的战略任务和政策举措。“十五五”时期是中国基本实现社会主义现代化的关键时期，农业农村发展的突破口，依然是农村土地制度改革。过去40多年中，我国农村经历了两轮土地承包，第一轮承包期是1983—1997年，为期15年；第二轮承包期是1997-2027年，为期30年。2027年，第二轮土地承包到期后将开启延包。中共中央国务院印发《加快建设农业强国规划（2024－2035年）》明确提出“有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，健全延包配套制度”。稳定土地承包政策对于顺利实现“十五五”规划目标尤为重要。健全延包配套制度，必须立足农业农村的发展实际问题，如：第二轮土地承包到期后再延长30年，是延用第二轮的承包关系，大稳定小调整，还是按照农村人口的变化情况，合理调整承包关系，重新分地？这是一个亟须给出答案的重大课题。为此，调研组黄官祝、韩洪舟、李雪、王文武、王国栋、林伟民、孙佳慧、于钦江等8名成员，自2025年8月至10月下旬，历时近3个月的时间，选取潍坊市昌邑市、峡山区等26个村开展调研，分析现行土地承包关系存在的问题，明确提出一户一田的必要性及实施措施，并力图在此基础上探索构建第二轮农村土地延包机制的最佳路径。
一、基本情况
山东是农业大省、粮食大省，在保障国家粮食安全方面责任重大，在探索农业创新等方面具有举足轻重的地位。潍坊市作为山东省乃至全国的农业大市，有着全国农业看山东，山东农业看潍坊的赞誉。昌邑市作为潍坊下辖的县级市，连续15年获得“全国产粮大县”奖励，连续6年实现种粮面积、单产、总产“三增长”，被评为全国粮食生产先进单位，更是培育出了全省土地经营规模最大、机械化程度最高、基础设施配套最全的现代农业项目——青阜农业综合体，成为全省农业农村现代化的缩影。峡山区依托北京大学现代农业研究院等高能级平台，在育种研发和数字农业领域领先，是科技驱动与全产业链融合的样板。
对于昌邑市、峡山区农业领域取得的成绩，农村土地承包经营制度起到了“压舱石”作用，其重要程度不言而喻。
二、现行土地承包政策存在的问题
（一）农地分配问题
以家庭承包经营为基础的农村土地承包制度已执行近45年，各地对婚进婚出、新生儿、死亡人员土地承包权的处理大都执行“增人不增地，减人不减地”的政策，这个政策出于公平的立意，但几十年来，环境已经发生了深刻变化，加之各种新的惠农措施的交织影响，可谓世殊时异。其间，农村土地承包法虽作两次修正，相关条文仍缺乏具体的操作规定，在实际工作中，有些基层僵化执行政策，大稳定、小调整落实得不好，该退的退不出，该进的进不来。影响人群以死亡人员和新增人口等群体为主，户与户之间土地面积逐渐有了差异。对农民来说，土地不仅起着类似社保的作用，还是其家庭收入的重要来源。特别是从2006年起，我国农业政策发生了标志性转折。随着农业税、“村提留、乡统筹”等历史性负担的全面取消，各类农业补贴政策的落实，农民与土地的经济关系发生了根本性转变，土地不再承载赋税功能，转而成为能够为农民带来持续性收益的权利资产。
农为邦本，本固邦安。调研组在昌邑市、峡山区部分村庄调查发现，实施土地承包制度后，没分到土地的新增人口比例约占全村总人数的21%。随着时间的推移，受影响的人可能越来越多，如果不及时着手解决，势必会影响农村的稳定发展。
（二）农地碎片化问题
土地连片成方是实现农业机械化，推动农业转型发展的必然要求。但由于土地承包时大部分村集体采取的是“地块均分、优劣搭配”的分地方法，导致土地碎片化严重，呈现零散、分散、大小不一的斑块状形态。据我们调查，人均超过2亩耕地的自然村，户均承包地4块。有的自然村，人均3亩耕地，户均承包地竟达到12块之多。例如，峡山区太保屯，人均2.7亩耕地，户均承包地8块。这种情况导致种植规模化程度低，机械化、科学化作业受限，农业劳动生产率难以提升，增加了管理成本，浪费了土地资源。因此，大多数农户希望合并地块，一户一田。
（三）务农主体的变化问题
自土地二轮承包以来，随着年龄增长、体力减弱等客观条件变化，目前真正在一线种田的农民年龄主要集中在60岁左右，这些人文化水平较低，家庭经济条件一般，约占各村总劳力数的三分之一，是传统意义上种田为生的农民。50岁以下农民基本都在外面打工，真正和土地打交道的屈指可数。而第二轮土地承包期间成长起来的年轻人，大都工作生活在城区，几乎与土地绝缘，他们既不愿意种田，也不愿意住在村里，只是逢年过节回家看看。这种情况下，老人和妇女肩负耕种土地之责，因还要照顾家庭和孩子，精力有限，导致部分土地撂荒。也有些无力耕种的农户将承包地以低于市场的价格租给村里种粮大户。越来越多的农民离开土地，农田向少数人群集中已成必然趋势，这凸显了土地整合的必要性。如峡山区太保屯，耕地面积2037亩、200户、696人，目前还在村里住的仅220人。昌邑市金台西南村推行多种经营，经济条件比较好，集体土地总面积2448亩、290户、1003人，目前还在村里住的不足710人。
综上，目前农村一定程度存在“有人无地”和“无人有地”的现象，土地的碎片化、分散化管理不利于农业规模化、集约化经营，导致生产效率低、成本高等问题日益凸显。这些问题亟待第二轮土地延包时得到理顺、破解。
三、试行一户一田的建议
自古以来，广大农民是耕地的守护者，对土地怀有深厚的感情，熟悉脚下的一亩一垄。调研中，我们发现，随着农业经营方式的变化，越来越多的农民倾向一户一田，即一家一块地，以此克服土地碎片化、提升农业竞争力，进而适应农业转型发展需求。我们认为，在有条件的乡村，可以探索试行。
实施一户一田，一是利于农民对土地形成更明确的权属感和责任感，从而激发其生产的积极性，促进农业生产的发展，推动农业基础更加稳固。二是利于机械化设备的使用、农业技术的推广，可以极大提高生产率，例如，在耕、种、收等季节，农机可一次性完成大面积作业，减少人工操作的时间和体力消耗，降低运输成本。三是提高土地利用率。土地集中后，农户可以更加合理地规划土地用途、经营规模，提高土地实际利用率。例如，可以根据市场需求和土地条件，选择种植合适的农作物，实现土地资源的优化配置。地界、田埂平整后也增加了种植面积。四是有利于田间管理。散田整合成大田后，便于安装水、电等生产配套设施。农户在耕种、浇水、施肥等作业时不用东奔西跑，可以节省时间、减少生产成本。五是方便土地流转。农户原来分散的土地整合成方后，更易流转给种粮大户、农业合作社等新型农业经营主体，获得稳定的租金收入。还可以通过土地入股的方式参加农业合作社、农业企业等经营主体，分享农业发展红利。六是有利于返乡农民安居乐业。近年来，随着城市产业结构的调整，许多传统的体力型岗位开始减少，门槛逐渐提高。与此同时，农民工群体的老龄化问题日益显现，据调研组在昌邑市南逄零工驿站随机调查，超过4成的农民工已年过50，竞争力较弱，转岗变得困难。实行一户一田后，农民返乡有了基本的生活保障，进城有了退路。七是利于减少土地边界纠纷。土地分散经常引发地界争议，整合后权属清晰、地界明确，有利于缓解长期存在的“四至”不清问题，减少邻里矛盾。
试行一户一田，关系到广大农民切身利益，是一项复杂工程，一定要因地制宜、实事求是，在广泛征求意见，充分尊重村民意愿的基础上，制定公平合理的实施细则，有序推进，确保每个农户的承包经营权益得到落实。
基于调研，我们提出以下建议：
（一）耕地三分，各尽其用
以自然村为单位，将村属耕地分成3部分，即承包地、流转地和机动地。愿意种地的村民，地块集中在承包地；因身体、居住等原因不愿或无力种地的村民，地块集中在流转地；根据《中华人民共和国土地管理法》规定，村集体可预留不超过全村耕地面积5%的机动地。
（二）划分等级，因级施策
根据土质、灌溉、排涝、交通等因素，村民共议，将耕地划分出一二三等级，按一定比例折合总面积后均分。以1亩计数为例，好地1亩、次之的1.1亩、三等的1.2亩等。这样充分体现了公平合理的原则，村民分着哪块地都没意见，避免了农户之间因此产生矛盾。
（三）抓阄排号，自愿组合
可用抓阄的办法确定村民分地顺序的先后。若干户可自愿抓一个阄。这个阄内的地块顺序由参与者自定，承包地边界则由分地小组给划定。在分地过程中，有的阄亩数多，分不到一个方里，可适当调整阄的顺序，从而保证一户一田。
（四）特殊情况，特殊对待
一户一田是指耕地。耕地里的种植养殖大棚等农用设施，机井等土地附属物，分地时应尽量划归在其主人的地块内，以保障其权益，这类农户可不参与抓阄。有的农户承包了村里的果园、林地等，经村民代表会议同意，地块应予维持现状，这种情况可一户两田或三田。村里的机动地，除可以整方留出来外，也应包括一些零星地块，一般应就近租给村民，这也是村集体不可忽视的一块收入。
（五）一户一田，因地制宜
第二轮土地承包期间，对农村土地确权，向农户颁发《农村土地承包经营权证》的目的是给农民吃下定心丸，但确权确地确“四至”，土地过于碎片化，影响了田间耕作，不利于农业基础建设，不利于小田并大田，也不利于土地流转。第二轮延包，确权也是必然的，有恒产者有恒心，农民拥有充分的财产权益，将有利于农村的社会稳定，促进农村社会治理体系建设和治理水平的现代化。但也要考虑给地方预留调整尺度，以适应将来人地关系中必须的变动。
（六）田尽其耕，合理流转
在第二轮承包到期后的延包中，继续维护农村土地承包关系的基本稳定，这是必须坚持并贯彻到底的。但并不意味着农村土地经营权不能流转，更不意味着农村土地只能由小农户承包经营。
承包地块中相对弱势的农户可以小规模经营，靠种地维持基本的温饱。种田能手则可以着力于家庭农场，亦可以联合成立专业合作社等新型农业经营主体。据调查发现，经营规模达到30亩以上的农户，使用农业机械、新技术、新品种和社会化服务的效率明显提高，仅亩均机耕作业费就减少30%。流转地块中的农户可以通过土地流转、入股分红等方式，将土地承包经营权流转给农业合作社、种粮大户等新型农业经营主体，获得与自己耕种相当的收益。同时，可就近就地灵活就业，参与当地短期劳务，也可到厂矿企业上班，获取可观的工资性收入。
通过土地流转等方式，将分散土地集中起来，实现规模化经营，提高农业生产效率，这不仅能够满足现代农业对土地规模化、集约化经营的需求，还能够为农村新产业、新业态发展提供广阔空间。峡山区岞山街道颜家庄村统一规划村集体所属耕地，流转给4个种粮大户，是土地流转的一次成功实践。该村共有286户，840口人，耕地面积1960亩，到目前为止已基本完成全域流转。据村党支部书记、村委会主任卢金勇介绍，该村从2023年夏天开始研究土地流转事宜，多次召开村民代表会议，统一思想。利用微信群和村广播给村民算细账，种子、化肥、农药、耕地、播种、浇水、收割、旋耕各多少钱？不算不知道，一算很明了，除去人工，所剩无几。适逢有些地块种大姜3年了，不能重茬，村“两委”抓住这一时机，引导村民在秋收结束后实施土地流转。首先，村属土地分割成东、南、西、北4个地块，分别承包给4个大户，共计1006亩，至同年8月底全部流转完毕。定价为每亩1200元，村民每亩收益1000元，村集体每亩收入200元服务费。全村的土地大规模流转后，为增加村民收入，村集体与流转大户协商，只要雇工，优先雇用本村村民，工钱和外面一样，每小时15元钱。
在卢金勇看来，土地流转的好处很多。一是有利于资本进入农村，让种田大户规模化种植，进行现代化管理，提高了生产效率。二是让不愿种地的农户将土地流转出去，不仅可以增加收益，还能安心外出务工挣钱，解决后顾之忧。三是大户进行规模化种植，可以实现生产资料与农机服务的集约化采购，显著降低了生产成本。四是增加村集体收入，更好为村民办实事、办好事。
综上，在即将到来的土地延包工作中，我们认为，各地必须坚持土地承包关系稳定并长久不变的政策导向，也要充分尊重广大农民的意愿，灵活掌握不同地区、不同农户的不同要求，从实际出发，统筹考虑、综合平衡、因地制宜、分类推进、勇于探索，确保好政策得到好落实，为乡村全面振兴奠定坚实的基础。（文/黄官祝 李雪）
