两会策论
代表委员建言“十五五”开局之年
编者按五年看头年，起步是关键。作为“十五五”开局之年，2026年全国两会备受瞩目，不仅是观察中国宏观政策的重要窗口，也将为未来五年的发展蓝图奠定基础。时值全国两会召开之际，中国经济时报约请高校及智库机构代表委员撰写理论文章，聚焦科技突破、内需攻坚、“三农”发展、财税改革、宏观政策、银发经济等两会核心热点议题建言献策。
全国政协委员 温涛
核心观点：“十五五”时期，加快我国农业农村发展必须立足发展理念更新，推进发展逻辑转换，着力发展重点突破，解决好“人、地、钱、业”四大问题，从传统要素优化配置、科技创新赋能和改革创新引领三个维度谋划农业农村发展。
■ 温涛
但应该看到，目前我国农业农村发展仍存在亟待解决的问题。一是农民持续增收困难，城乡居民收入比虽然持续下降，但城乡绝对收入差距还在拉大。近期重庆工商大学和西南大学的联合调研表明，传统种养业增收有难度，农村内部收入差距也居高不下，成渝地区20%中间偏下收入组家庭的人均收入仅为20%中间偏上收入组家庭的27.41%。从全国来看，我国农村内部20%高收入组家庭与20%低收入组家庭的收入之比从2005年的7.26上升到2023年的9.52.农村内部收入差距持续扩大成为新的不平等问题。二是培育壮大县域富民产业的合力尚未形成。三是农村人口老龄化日趋严重。四是到2035年要实现城乡基本公共服务均等化，时间紧、任务重、难度大，农业农村现代化依然是基本实现社会主义现代化的短板弱项。
为此，“十五五”时期，加快我国农业农村发展必须立足发展理念更新，推进发展逻辑转换，着力发展重点突破，解决好“人、地、钱、业”四大问题，从传统要素优化配置、科技创新赋能和改革创新引领三个维度谋划农业农村发展。
发展理念更新
理念更新构成“十五五”时期农业农村发展战略转型的认识论基础与价值前提，其根本动因源于对传统发展路径局限性的系统反思与现代化目标内涵的深刻重构。这一理念革新聚焦于三大逻辑递进的关键缘由维度。
一是以人为本，这个“人”是指农民(包括农民工)、特别要关注农村低收入群体。一方面，应加大“对人的投资”，防止农村人力资本“低端锁定”。诺贝尔经济学奖得主安格瑞斯特和因本斯的成果证实：多受教育1年，收入增加9%;受过高等教育的人比受过中等教育的人收入高出65%。应加速乡村人力资本积累改造，以“教育赋能劳动者+科技赋能劳动对象+人才赋能劳动资料”实现稳定收入和提升增收能力，加快农业转移人口市民化。另一方面，解决好农村低收入人口面临的最迫切、最直接的实际问题，将民生改善作为发展规划的基本目标和衡量成效的根本标准。总之，要破解城乡要素流动的制度性壁垒与乡村人力资本低端锁定的代际循环困境，通过畅通城乡教育资源和要素流动，强化“投资于人”的战略导向，打破弱势循环，激活内生发展动能，从基础生存保障向实现人力资本的创新配置与价值释放转变。
二是跳出农业抓农业、跳出农村规划农村。现代农业不只在传统意义上的生产环节，还包括产前的技术研发、品种繁育、水利工程建设、农机生产、农资供应，以及产后的加工、物流、营销与进出口贸易等，由此形成一个庞大的农业产业体系，应关注强调城乡功能互补与产业融合共生的新格局。从这个视角看，农业的重要性会大幅度提升。全国一产增加值占GDP比重6.8%，但根据第五次全国经济普查结果，2023年全国农业及相关产业增加值为19.85万亿元，占GDP比重达到15.34%;其中，食用农林牧渔产品加工与制造、流通服务增加值占比近35%。发达国家中美国(农业比重0.85%)、德国(0.83%)、法国(1.43%)，如果考虑食品加工业，农业及相关产业占GDP比重会增加到原来的2—3倍;美国农业部经济研究局发布的数据显示，其农业和食品公共研发投入占GDP2.2%(2022年)，农业生产性服务业占农业增加值的比重在12%—14%之间。所以，立足大农业观、大食物观，“十五五”要从产业融合视角做好农业发展规划。跳出农村规划农村，就是要基于城乡融合发展视角去规划未来的乡村，必须建立城乡一体的规划管理体制。在编制发展规划、空间规划、专项规划和区域规划过程中，把城乡发展空间作为一个统一有机整体，一体化推进优化生产生活生态空间布局。
三是坚持农业农村优先发展。这不是一个简单的资源倾斜问题，而是要顺应亿万农民对美好生活的向往，通过理念创新重构发展范式和要素配置，推动政策从“输血”向“造血”、从“干预”向“赋能”的根本转变，构建内源型增长机制，实现从外部干预向内生能力激活的根本性转变。要在资金投入、要素配置、公共服务、干部配备等方面采取有力举措，加快补齐农业农村发展短板，不断缩小城乡差距，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的家园。
发展逻辑转换
“十五五”时期必须实现深层次的发展逻辑转换，通过系统推进目标的战略性优化、动力机制的结构性重构、空间布局的整体性跃升和治理模式的系统性变革，为中国式农业农村现代化注入新动能、开辟新路径。
一是目标定位的逻辑转换：从“规模速度”到“质效协同与系统韧性”。通过强化科技创新驱动，突破生物育种、智能农机等关键技术，为质量效益提升提供支撑;通过完善政策保障体系，综合运用财政、金融与保险等工具，建立与韧性目标相适应的政策框架，并形成政策支持合力;既要通过进一步因地制宜规划乡村特色产业、打造特色农业产业集群、提升农业产业化水平，也需要通过深入推进强村富民综合改革、优化联农带农富农机制、增强乡村发展内生动力，还需要在欠发达地区、适度布局劳动密集型产业、资源型产业和加工产能发展，促进农民就近就业增收，让区域发展不平衡转化为经济梯级发展的有效力量，推进生产力空间布局合理化。最后，必须把农民可持续增收、不断缩小城乡收入差距和农村内部收入差距作为主攻方向，加快乡村产业高质量发展和建立健全农村低收入人口分层分类帮扶制度，着力推进农民农村共同富裕。
二是动力机制逻辑转换：从“政策投入驱动”转向“要素创新内生驱动”。加快转向以科技、金融、管理要素和制度创新为核心的内生驱动模式，加强农业关键核心技术攻关和科技成果高效转化应用，因地制宜发展农业新质生产力，激活“三农”领域的其他要素潜能，建立健全城乡要素平等交换、双向流动的动力机制。
三是空间布局逻辑转换：从“点状分散发展”到“数字赋能县域集成”。其核心是借助数字化手段提升公共服务可及性以及构建“县域—乡镇—村庄”多级协同发展体系，空间规划从经验判断向数据驱动优化转变。
四是治理模式逻辑转换：从“行政主导管理”到“多元协同创新治理”。加快构建“有为政府+有效市场+有能社会”有机结合的三轮驱动工作体系，充分调动和发挥各方积极性。实践证明，经济增长不能自动实现减贫和共富，政府在弱势群体帮扶和低收入群体发展中责无旁贷，必须发挥主导作用。乡村振兴的重点和着力点是产业振兴，产业和经济发展则有赖于市场机制，充分发挥市场的资源配置作用，才能推进乡村产业可持续发展。同时，要发挥各方力量的积极性，创新乡村振兴投融资机制，引导社会组织、民营企业和公民个人参与帮扶，通过政策扶持、农户辛勤劳动、社会力量广泛参与，使全国上下共同助力农业农村加快发展。
发展重点突破
立足已有基础、继承既有成功经验，围绕既定目标，打好“人、地、钱”组合拳，从传统要素优化配置、科技创新赋能、改革创新引领三个方面加快实现突破。
传统要素优化配置方面，要实现人力资本要素、土地要素、资金要素优化配置和现代管理要素注入，建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系。
科技创新赋能方面，要实施激励现代要素进入农业农村的科技政策，重点从提升农业科技创新效能、数字技术赋能数字经济与乡村产业融合发展、促进人工智能与农业发展相结合等方面发力夯实新质生产力发展基础。
改革创新引领方面，要以顶层设计与全面配套的方式深化农村金融改革，促进产权改革、规范有序做好农村各类资源盘活利用切实保障农民财产权益、以生产经营组织创新延伸农业产业链价值链，彻底改造就业创业法治环境保障农民就业权利。特别强调一下农村金融改革创新在“十五五”时期的重要性。金融要素在经济发展和农业农村建设过程中具有先导性作用，全面推进乡村振兴迫切需要增强农村金融的服务能力。根据农业农村部数据，2024年末，财政支农规模2.7万亿元，农业农村领域新增地方政府专项债发行规模2320亿元，PPP模式入库乡村振兴领域项目61.4万个，落实项目资金总额2500多亿元;182家企业发行乡村振兴票据2500多亿元，社会资本投入每年占第一产业固定资产投资80%左右(每年约8000亿元)。2024年末，我国本外币涉农贷款余额51.4万亿元，农村贷款余额36.9万亿元，农户贷款余额18.2万亿元。从动员规模看，解决好全面推进乡村振兴“钱从哪里来”的问题，如何发挥好金融的作用至关重要。创新乡村振兴投融资机制，迫切需要充分认识金融投入机制的重要性，科学研判既有金融投入机制的基础能力，并找准其薄弱环节，针对性推动进一步深化改革创新，从而健全农村金融服务体系、增强农村金融服务功能、提升农村金融投入水平，更好地满足“十五五”农业农村发展需要。
(作者系第十四届全国政协委员、重庆工商大学校长、民盟重庆市委会副主委)
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