2022年以来启动的第二轮农村信用社改革是政策、成本、市场、技术四重利好集中释放的结果，是可遇不可求的历史性机遇。机遇具有鲜明的窗口期特征，不会无限期等待。早改革就能早享受政策红利、早抢占市场份额、早补齐科技短板，以最低成本实现体系能力的全面升级；越往后拖，政策空间越收窄、化险成本越高、市场空间越窄、技术差距越大。唯有牢牢抓住当前难得机遇，坚定破除改革阻力，加快推进步伐，才能真正将改革红利转化为服务 “十五五” 发展与自身高质量发展的坚实基础。
一、改革背景与总体进展
（一）改革启动与顶层设计
2022年，我国启动第二轮农村信用社改革，核心目标是破解省联社行政化管控、权责倒置的体制性难题，化解农信系统"小散弱"、风险积聚、治理残缺等结构性问题。改革总体框架围绕化解存量金融风险、重塑治理体制、理顺省县权责、坚守市场定位、优化机构布局五大方向展开，遵循"一省一策、因地制宜"的基本原则，不搞全国"一刀切"模式。
（二）全国整体推进态势
截至 2026 年 6 月末，全国已有 14 个省份完成省级机构正式挂牌组建，改革整体进入纵深推进、效能逐步释放的关键阶段。从时间节奏看，2022 年浙江农商联合银行挂牌打响本轮改革 “第一枪”；2023—2025 年迎来省级机构组建高峰期，统一法人模式下辽宁、海南、河南、内蒙古、吉林、新疆先后落地，联合银行模式下山西、江苏、江西、广西、四川、贵州陆续完成改制，形成两大主流路径并行推进的成熟实践格局。2026 年以来改革攻坚节奏持续加快，3 月甘肃农商银行正式挂牌开业，成为年内首家落地的省级统一法人农商行，目前已启动第二批辖内机构吸收合并工作，标志着改革从 “双轨并行、模式探索” 全面转向 “深度整合、系统性提升区域风险抵御能力” 的新阶段。
与此同时，仍有超过半数省份改革进展相对迟缓。云南、宁夏、黑龙江三省区已明确省级统一法人改革方向并进入实质性实施阶段，但广东、湖北、湖南、福建、山东、安徽、河北等省份尚未敲定最终改革路径，仍处于方案论证、路径比选阶段，全国农信改革推进呈现出显著的区域分化特征。
二、主要改革模式与典型实践
（一）省级联合银行模式
该模式保留县域法人独立地位，省级平台侧重管理服务与风险统筹，改革阻力小、落地快。代表省份包括浙江、江苏、江西、广西、贵州、山西等。
典型案例之一是浙江农商联合银行。作为全国首家省级农商联合银行，浙江模式保留了82家县域农商行独立法人资格，省级平台专注于科技研发、风险统筹、产品创新等公共服务。改革后系统内风险互助机制持续发力，通过"平台统筹+成员互助"体系，有效压降弱资质机构风险，体系内未发生单家机构重大风险事件。截至2025年末，浙江农信系统承担了省内半数农户贷款，服务覆盖全省绝大多数行政村，支农支小主力军地位稳固。
典型案例之二是广西"上参下"模式。广西农商联合银行通过定向募股、受让现有股东股权等方式，自上而下参股辖内市县农信机构，以资本联结取代传统行政管理模式。机构成立以来，广西监管局密集批复多家县级农合机构定向募股方案，省级平台持股比例稳步提升，实现"谁出资、谁管理、谁担责"的权责统一，基层风险统筹化解能力显著增强。
（二）省级统一法人模式
全省农信机构合并为单一省级农商银行，县域机构转为分支机构，实现业务与风险全省统筹，风险集中化解能力强。代表省份包括辽宁、吉林、内蒙古、海南、新疆等。
典型案例之一是吉林农商银行。吉林采取"省内分步整合+大行介入"的双轨模式。2025年8月，由13家法人机构新设合并组建的吉林农商行开业；同年12月，核准吸收合并56家机构。在国有大行介入方面，农行吉林省分行陆续接收原吉林农信体系约190家分支机构，形成风险化解的外部支撑力量。该模式对高风险机构集中、历史包袱沉重的省份具有较强适配性。
典型案例之二是甘肃农商银行。2026年3月正式开业，注册资本达449.19亿元，为当时注册资本全国规模最大的省级农商银行。甘肃模式通过一次性整合全省66家涉改机构，彻底解决了县域机构分散、风险抵御能力弱的问题，资本实力与抗风险能力实现跨越式提升，为西部欠发达省份农信改革提供了可借鉴样本。
（三）"联合银行+市级统一法人"混合模式
省级层面组建联合银行，市级层面推进统一法人，形成"省投市、市控县"的股权治理架构。四川是该模式的典型代表，广西、贵州也在探索类似路径。
典型案例是四川改革模式。四川在省级层面组建农商联合银行，同时在市州层面推进统一法人整合。2022年底，乐山、巴中两地市级统一法人农商行先后揭牌；后续多地市陆续跟进。该模式兼顾了省级统筹能力与县域经营活力，适配省内区域发展差异较大、机构数量众多的省份。
三、改革采取的主要措施
一是分类推进省联社体制改制。分为三类路径：省级农商联合银行模式，保留县域独立法人，以资本纽带替代行政管控，分“下参上”“上参下”两类股权架构；省级统一法人模式，全省机构合并为单一省级农商行，县域转为分支机构，实现风险全省统筹；混合整合模式，省级建联合银行、地市推统一法人，兼顾统筹赋能与区域适配性。
二是集中化解存量金融风险。运用中小银行专项债补充核心一级资本；通过批量转让、呆账核销、政府资产置换等多元方式处置不良；建立全省统筹的风险互助与流动性救助机制；坚持“新老划断”原则，平衡历史风险处置与基层干事积极性保护。
三是深化股权与公司治理改革。全面开展股权确权，清退问题股东与不合格资本；引入地方国资、优质实体企业，构建多元制衡的股权结构；规范“三会一层”运作，厘清权责边界，破解行政干预与内部人控制问题。
四是坚守支农支小本源定位。将涉农、小微贷款指标纳入硬性考核，建立县域资金回流机制；创新产业链金融、农户信用贷等普惠产品，下沉基层服务网络，保障乡村基础金融服务全覆盖。
五是优化机构布局与数字化升级。压减低效法人机构，推进市县级整合，落实“减量提质”；省级统筹建设统一核心系统与智能风控平台，落地AI信贷、风控应用，破解县级科技投入短板。同时压实地方主体责任，配套财税减免政策，推动机构从物理整合向化学融合转变。
四、改革效能初步释放
一是风险水平持续缓释。2021-2025年末，全国农商行不良贷款率从3.63%降至2.72%，资本充足率提升至13.2%，高风险机构数量有序压降。已完成改革的省份普遍建立了系统内风险互助机制，风险处置的统筹能力明显增强。
二是资本实力显著增强。改革后省级平台资本补充渠道拓宽，资本实力大幅提升。如，甘肃农商银行注册资本超440亿元。截至2025年末，全国农商行总资产达60.90万亿元，行业整体抗风险能力迈上新台阶。
三是治理架构逐步优化。省联社行政管理属性持续淡化，市场化公司治理架构逐步成型。联合银行模式下，省级机构与成员行的权责边界通过正面清单、负面清单加以规范；统一法人模式下，垂直穿透的审计与风控体系逐步建立，打破了原各社各自为政的权力格局，人情贷款、关系审批的制度土壤得到根本性治理。
四是服务实体能力提升。2025年末，全国涉农贷款余额达53.57万亿元。江苏农商联合银行服务超千万经营主体，浙江农信系统农户贷款覆盖率持续提升。改革后机构产品创新能力增强，数字化信贷产品加速落地，服务"三农"和小微企业的精准度与效率显著改善。
五、改革进展迟缓的主要原因
一是体制性矛盾形成改革阻力。现行省联社体制下，改革方案设计往往由省联社主导，易受本位主义束缚，部分方案以固化既得利益为出发点，导致改革实质性推进缓慢。
二是区域发展失衡导致利益博弈。县域机构发展水平两极分化是改革推进的核心障碍。经济发达地区优质农商行资产质量优良、盈利能力强，担心丧失独立法人地位与经营自主权，对整合持抵触态度；欠发达地区高风险机构担心资源被统筹调配，同样反对激进改革。一些省份改革长期停滞，核心诱因即为区域间机构发展失衡引发的多方利益博弈，形成"优质机构不愿合、高风险机构拖后腿"的困局。
三是历史遗留问题复杂。部分省份农信系统历史包袱沉重，股权纠纷、不良资产、人员安置等问题盘根错节。以广东省为例，早已形成"1+7"特殊格局——广州、深圳、东莞等7家大型农商行脱离省联社管理，分散化格局使统一改革的协调难度远超其他省份，方案设计需兼顾多方诉求，推进节奏相对审慎。
四是方案论证反复与路径摇摆。部分省份前期顶层设计不充分，改革路径出现摇摆。河南曾先获批农商联合银行模式，推进一年后调整为统一法人模式，方案反复延长了改革周期。还有省份在模式选择上犹豫不决，既想保留县域法人活力，又想强化省级风险统筹，在联合银行与统一法人之间摇摆不定，错失改革窗口期。
六、拖延改革的时间成本与机会成本
第一、风险处置成本随时间推移递增。拖延改革意味着存量风险持续发酵，不良资产处置难度加大、成本上升。高风险机构经营状况持续恶化，资本金不断消耗，最终处置所需的公共资金投入将显著增加。从已完成改革省份的经验看，早改革、早处置的成本远低于风险积聚后的被动救助。2020年首批落地的中小银行专项债已进入还本周期，若改革推进迟缓，化险资金使用效率将大打折扣，刚性财务成本全面显现。
第二、治理过渡期拉长形成管理空窗。分步改革战线拉长，使辖内机构长期处于新旧体制交替、双重管理并行状态，省、市、县机构之间权责边界模糊。旧监管体系逐步弱化，新管控体系尚未落地，可能形成基层业务推进、合规经营的管理空窗期与责任盲区，甚至导致未纳入改革的机构业务停滞、治理弱化，反而滋生新的风险隐患。
第三、错失数字化转型战略窗口期。当前银行业正处于数字化转型的关键期，改革滞后的省份难以统筹推进全系统科技建设。县级机构单打独斗研发投入有限，科技能力与头部机构差距持续拉大。而已完成省级整合的省份已开始统一建设金融科技平台，四川农商联合银行系统建成覆盖全省的智能信贷风控体系。改革迟缓将导致科技代差进一步扩大，未来追赶成本更高。
第四、服务"十五五"发展的能力准备不足。"十五五"时期是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的关键五年，对农村金融服务提出了更高要求。改革滞后意味着机构治理能力、资本实力、服务能力难以在短期内跃升，无法充分对接"十五五"期间县域产业升级、乡村建设、共同富裕等重大战略的金融需求，在区域金融竞争中陷入被动地位，也难以在地方经济社会发展大局中发挥应有作用。
七、改革的三大核心原则
一是消化风险是改革的首要前提。风险化解是本轮改革的底线目标。改革不是简单翻牌子、拼规模，而是要通过体制机制重塑，彻底化解历史积累的存量风险，建立长效风险防控机制。各地实践表明，凡是改革成效显著的省份，无一例外都将风险处置放在首位。广东在前期改革中，通过政府"三兜底"政策、"清收风暴"等举措，累计清收压降不良资产超600亿元，为后续深化改革扫清了障碍。
风险消化要坚持标本兼治：一方面通过专项债注资、不良资产批量转让、政府资产置换等手段处置存量风险；另一方面通过完善公司治理、强化内控体系、建设智能风控等手段构建增量风险防范机制，实现风险处置与制度建设同步推进。
二是增强服务实体经济能力是改革的根本宗旨。农信机构的根基在"三农"、在县域、在小微企业。改革的最终目的是提升服务实体经济的质效，而不是脱离主业搞规模扩张。实践反复证明，凡是坚持支农支小、深耕本土的机构都发展稳健，凡是贪大求全、盲目跨区域扩张的机构，无一不出现重大风险。
改革后无论采用何种模式，都必须坚守支农支小定位，将服务乡村振兴、支持县域经济、助力小微企业发展作为立身之本。内蒙古农商银行明确"十五五"期间涉农贷款占比稳定在60%左右，围绕自治区优势特色产业提供全产业链金融服务，这一定位值得借鉴。
三是实现可持续发展是改革的长远目标。改革不是一次性工程，而是要构建可持续发展的体制机制。可持续发展体现在三个层面：一是财务可持续，保持合理盈利水平与资本积累能力，能够依靠自身力量抵御风险、支持发展；二是治理可持续，建立权责清晰、制衡有效、运转协调的现代公司治理体系；三是业务可持续，立足本土优势形成差异化竞争能力，避免与大型银行同质化竞争。
改革模式没有最优解，只有适配与不适配的区别。联合银行模式适合县域经济活跃、机构发展均衡的省份，统一法人模式适合风险集中、需要强力统筹化险的省份。关键是要与本地经济发展水平、机构风险状况、管理基础相匹配，能够支撑机构长期可持续发展。
八、改革需重点处理的六大关系
一是存量风险处置与增量风险防范机制建设。存量风险处置是改革的入场券，增量风险防控是改革的生命线。只处置存量不建设机制，风险会边清边冒；只强调机制不处置存量，改革无法轻装上阵。
二是老股东清退与新股东股权结构优化。股权是公司治理的基础。历史上农信机构股权分散、股东资质参差不齐，部分问题股东干预经营、关联交易、掏空机构的现象时有发生。要严格股东准入标准，坚决清退不合格股东与问题股东。广东在前期改革中清退问题股东7902户、不合格资本22.79亿元，股权确权比例超90%。新疆通过优质农商行批量受让分散自然人股权，彻底解决"股权碎片化"问题。新股权结构要注重多元化与制衡性，合理配置国有资本、优质法人资本与社会资本比例，避免"一股独大"或股权过度分散两个极端，形成权责对等、制衡有效的股权治理格局。
三是风险暴露与问责的平衡。风险暴露是化解风险的前提，掩盖拖延只会使小问题拖成大风险；问责是压实责任的手段，但过度追责又会挫伤干部员工改革积极性。可以考虑坚持"新老划断、区分对待"原则，对历史形成的风险，重在查清原因、落实整改、完善机制，不以当下标准简单追责历史问题；对改革后新发生的风险，特别是违法违规、利益输送造成的损失，必须严肃问责、绝不姑息。某省级农商行在改革中坚持"抓大户、抓班子、查利益输送"，累计追责428名高管，挽损45.55亿元，同时建立尽职免责机制，保护基层员工干事创业积极性，实现了严问责与促改革的有机统一。
四是规模扩大与坚持市场定位。改革后机构规模扩大、层级提升，容易产生"做大做强、脱实向虚"的冲动，偏离支农支小本源。要将支农支小纳入硬性考核约束，确保涉农贷款、小微企业贷款占比不下降、增速不低于平均水平。建立资金回流县域机制，防止省级机构将县域资金抽调到城市投放大额项目。江西农信系统坚持"本土首位银行"定位，不盲目追求规模扩张，深耕县域市场，资产质量步入全国农信系统第一梯队，证明了坚守定位与高质量发展可以并行不悖。
五是新机构成立与市场机制、企业文化建设。物理整合易，化学融合难。挂牌开业只是改革第一步，真正的挑战在于组织融合、机制融合与文化融合。新机构成立后要加快建立市场化经营机制，推行全员绩效考核，打破"大锅饭"，形成能上能下、能进能出的用人机制。企业文化建设要注重传承与创新结合，既保留农信系统"背包银行"、深耕本土的优良传统，又注入现代银行的合规文化、风险文化、服务文化。
六是风险防控与AI战略的协同。数字化、智能化是农信机构补短板、强弱项的关键抓手，也是提升风险防控能力的核心路径。省级机构建立后，要统筹建设金融科技平台，破解县级机构科技投入不足、人才匮乏的难题。改革后的省级机构应将AI战略作为核心竞争力来打造，以科技赋能风险防控，以数字化转型支撑高质量发展。
九、加快推进改革的对策建议
（一）强化省级政府主体责任，破除改革思想阻力
地方政府要切实承担起农信改革的主体责任，将改革纳入"十五五"重点工作任务，建立跨部门协调机制，形成改革合力。要破除"等靠要"思想和畏难情绪，充分认识早改革早主动、越拖成本越高的客观规律，以一往无前的姿态推动改革攻坚。对改革进展缓慢的省份，可加强督导与政策引导，压实改革责任。
（二）坚持一省一策，选准适配改革路径
不追求统一模式，不搞齐步走。机构发展均衡、县域经济活跃的省份，可优先选择联合银行模式，保留县域法人活力；风险集中、历史包袱重的省份，可选择统一法人模式，强力统筹化险；省内差异大的省份，可探索"省级联合+市级整合"的混合路径。关键是立足本省实际，以解决问题、提升能力为导向，选择最适配的改革方案。
（三）以改革促化险，统筹用好政策工具
将风险化解贯穿改革全过程，用改革的办法破解风险难题。统筹运用中小银行专项债、地方政府资产注入、不良资产批量处置等政策工具，集中力量化解存量风险。同步建立风险处置长效机制，完善风险监测预警、早期纠正、市场退出的全链条制度，确保改革后风险防控能力实质性提升。
（四）锚定服务"十五五"发展，提升金融供给质效
将农信改革与地方"十五五"经济社会发展规划紧密衔接，围绕乡村振兴、县域经济、共同富裕等重大战略布局金融服务。以改革推动机构能力升级，创新产业链金融、普惠金融、养老金融、绿色金融产品，提升金融服务的精准性与适配性，在服务地方发展中实现自身高质量发展。
（五）树立改革永远在路上的理念
此次改革不是终点，而是新的起点。要认识到改革不会一劳永逸，体制机制完善是持续过程。完成省级机构组建后，要持续深化内部机制改革，不断优化公司治理、提升经营效率、强化风控能力。要建立动态调整机制，根据经济金融形势变化和改革运行效果，持续优化完善改革举措，使农信机构始终保持发展活力与竞争能力。
总之，第二轮农信社改革是我国农村金融体系的一次深刻变革，事关乡村振兴大局，事关金融稳定全局，事关现代农村金融体系建设。当前改革已行至中途，成效初显但挑战犹存。越是面临困难越要坚定改革方向，越是任务艰巨越要加快改革步伐。只要坚持目标方向、处理好有关关系、选准适配路径，以攻坚克难的决心推进改革，就一定能建成治理完善、定位清晰、风险可控、服务有力的现代农村金融体系，为"十五五"经济社会发展提供坚实的农村金融支撑。(作者：金融界银行研究院院长陈国汪)
